Конституционные законы принимаются каждой из палат Парламента после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев между ними и одобряются абсолютным большинством состава каждой палаты при втором голосовании. При этом при втором обсуждении не допускается постановка преюдициального или отлагательного вопроса, и после обсуждения общих направлений законопроекта палата приступает к заключительному голосованию без обсуждения отдельных статей. Внесение каких-либо поправок уженедопускается.
Если в течение трех месяцев после опубликования таких законов этого потребуют 1/5 часть любой палаты, или 500 тыс. избирателей, или пять областных советов, законы выносятся на референдум, на котором для их одобрения требуется большинство действительных голосов. Референдум не проводится, если при втором голосовании в каждой из палат закон одобрен 2/3 голосов ее состава.
Французская Конституция содержит довольно много отсылок к органическим законам и в ст. 46 устанавливает особенности законодательного процесса применительно к ним. Проект или предложение органического закона ставятся на обсуждение и голосование в палате Парламента, в которую они внесены, не ранее 15 дней после внесения. Далее применяется та же процедура, что и при рассмотрении и принятии обычных законов, однако при отсутствии согласия между палатами органический закон может быть принят Национальным собранием в последнем чтении только абсолютным большинством голосов своего состава. Если же органический закон касается Сената, то он должен быть принят обеими палатами в одинаковой редакции. Принятые органические законы обязательно поступают в Конституционный совет, который проверяет их соответствие Конституции, и лишь после этого имеет место их промульгация.
Регламенты палат запрещают включать в органические законы или законы об их изменении какие-либо положения, которые не носят органического характера, а также применять при обсуждении таких проектов процедуру ограниченных дебатов, возможную при обсуждении проектов и предложений обычных законов.
Испанская же конституция, которая также много раз отсылает к органическим законам, устанавливает в ч. 2 ст. 81 лишь одну особенность порядка их принятия. Одобрение, изменение или отмена этих законов требуют голосов абсолютного большинства состава Конгресса депутатов при заключительном голосовании по проекту в целом.
Точно так же в Бразилии дополнительные законы одобряются согласно ст. 69 Конституции абсолютным большинством. Аналогичное регулирование содержит последнее (третье) предложение ст. 151 колумбийской Конституции применительно к органическим законам, посредством которых устанавливаются регламенты Конгресса и каждой из палат, правила подготовки, одобрения и исполнения сметы доходов и закона об ассигнованиях, а также общего плана развития, правила наделения нормативными компетенциями территориальных единиц.
Указанная Конституция предусматривает еще одну категорию законов, которые по их предмету можно было бы назвать органическими и которые принимаются в особом порядке. Это статутные законы, которые согласно ст. 152 Конституции регулируют основные права и свободы лиц, процедуры и средства их защиты, судебное управление, учреждения и механизмы участия граждан (имеется в виду политическое участие) и чрезвычайное положение. Статья 153 предусмотрела, что одобрение, изменение или отмена статутных законов требуют абсолютного большинства голосов членов Конгресса и должны осуществляться в рамках одной легислатуры. Процедура включает предварительную проверку исполнимости (т.е. по сути – конституционности) законопроекта Конституционным судом, причем любой гражданин может выступать в защиту проекта или оспаривать его.
8. Особенности порядка ратификации и денонсации международных договоров
Как правило, парламенты осуществляют ратификацию или денонсацию международных договоров или дают согласие на них вформе закона. Поэтому здесь мы также говорим о законодательном процессе, который, однако, как и в рассмотренных выше случаях, отличается некоторыми особенностями.
Общая особенность этой процедуры заключается в том, что парламентарии не могут предлагать поправки к текстам ратифицируемых международных договоров: это запрещено международным правом. Можно лишь голосовать за ратификацию или против нее. В Регламенте французского Национального собрания прямо сказано: «Если в Собрание передан проект закона о ратификации договора или одобрении международного соглашения, не подлежащего ратификации, то голосование по статьям не проводится и к ним не могут быть предложены поправки» (ч. 1 ст. 128). Собрание принимает или отклоняет проект закона или выносит решение об отсрочке, которое может быть мотивировано. Если же возникает сомнение в соответствии какого-либо положения международного договора Конституции, то обращение в Конституционный совет прерывает рассмотрение вопроса в палате, которое возобновляется после опубликования решения Конституционного совета об отсутствии противоречия между договором и Конституцией.
Статья 164 Конституции Колумбии обязывает Конгресс рассматривать в первоочередном порядке законопроекты об утверждении представляемых на его рассмотрение Правительством договоров о правах человека.
Особенность Испанской конституции заключается в том, что она предусматривает дачу парламентом разрешения не только на ратификацию и денонсацию, но и в некоторых случаях на заключение международных договоров. Так, договор о передаче международной организации или международному учреждению осуществления полномочий, вытекающих из Конституции, может быть заключен только на основании полномочия, данного в форме органического закона (ст. 93 предложение первое).
Парламентские регламенты стран – членов Европейского Союза содержат положения, связанные с рассмотрением актов Союза (ранее – Европейских Сообществ). Эти процедуры не связаны с ратификацией или денонсацией таких актов, которые вообще в данном случае не предусматриваются. Однако поскольку акты Союза могут содержать нормы, составляющие элемент правопорядка государств-членов, парламенты этих государств не должны оставлять без внимания акты этого рода.
Германский Основной закон (ч. 2 и 3 ст. 23 в редакции 1992 г.) установил, что в делах Европейского Союза участвуют Бундестаг и земли через посредство Бундесрата. Федеральное правительство должно широко и заблаговременно информировать Бундестаг и Бундесрат о проблемах участия в Европейском Союзе, а при переговорах о принятии нормативных актов Союза давать Бундестагу возможность заранее выработать свою позицию, которая подлежит учету в ходе переговоров.
Регламенты палат итальянского Парламента предусмотрели передачу европейских актов на рассмотрение соответствующих комиссий, которые должны запросить мнение комиссий по иностранным делам. Комиссия в течение 30 дней рассматривает соответствующий акт и может внести предложение о возможных инициативах, которое распространяется в палате и доводится ее председателем до сведения председателя другой палаты и Председателя Совета министров.
§ 6. Иные специальные парламентские процедуры
1. Процедуры выборов и назначений
Мы уже отмечали сходство и различие обеих процедур. У обеих главной стадией является голосование, а различие теоретически состоит в возможности превышения числа кандидатов над числом замещаемых мест в первом случае и равенстве этих чисел – во втором. Но повторим, теоретически, ибо на практике бывают выборы «одного из одного» и назначение одного из многих.
Прежде всего однопалатные парламенты и палаты двухпалатных парламентов избирают (в подавляющем большинстве случаев) своих председателей и других должностных лиц (вице-председателей, секретарей, квесторов и т. п.). Выше, говоря об учредительных заседаниях, мы этого вопроса уже касались, и потому приводить новые примеры регламентарного регулирования нет необходимости. На практике такие выборы – часто простая формальность, ибо вопрос заранее решен в результате переговоров между фракциями.
Австрийский Федеральный закон о регламенте Национального совета урегулировал процедуру выборов, производимых этой палатой, следующим образом.
Выборы включаются в повестку дня в качестве самостоятельного вопроса. Как правило, они проводятся посредством бюллетеней, а результат определяется простым большинством действительных голосов. Лишь выборы комитетов, поскольку депутатские клубы должны быть представлены в них пропорционально своей численности, проводятся по методу д'0ндта. Предложения о кандидатах подаются президенту Национального совета письменно до начала выборов и доводятся им до сведения депутатов, однако бюллетени, поданные за любого другого депутата, имеющего право избираться, также действительны. Если после двух туров голосования ни один кандидат не получил простого (т.е. абсолютного) большинства голосов, то проводится перебаллотировка кандидатов, получивших во втором туре больше голосов, чем другие, причем на каждое заполняемое путем выборов место должны баллотироваться два кандидата. При равном числе голосов решает жребий.
В случае неполучения ни одним из кандидатов необходимого большинства в первом или втором туре возможно снятие кандидатур в пользу единственного кандидата. Если же имеется только одно предложение о кандидатах или кандидате, президент может предложить голосование вставанием, но в случае возражений голосование бюллетенями обязательно. Выборы президента, второго и третьего президентов (т.е. председателя палаты и его заместителей) всегда проводятся бюллетенями.
Когда президент распорядился о начале выборов, депутаты занимают свои места, а служащие палаты подходят к ним и принимают у них бюллетени. Затем эти служащие под наблюдением секретарей подсчитывают голоса и сообщают результаты подсчета президенту, который объявляет результаты выборов. Президент может распорядиться и об опускании бюллетеней в избирательный ящик; в этом случае депутаты вызываются поименно и их число устанавливается. Позднейшее голосование не допускается. Если количество бюллетеней не соответствует числу проголосовавших и разница могла бы повлиять на исход выборов, голосование должно быть проведено повторно. Недействительны бюллетени,из которых не явствует однозначно воля голосовавшего.