Порядок формирования счетных палат различен. Так, в Испании согласно Органическому закону о Счетном трибунале 1982 года обе палаты Генеральных кортесов избирают большинством 3/5 своего состава по 6 счетных советников, которые вместе с прокурором образуют пленум Трибунала. Советники избираются на 9 лет без права переизбрания. Они независимы и несменяемы. По предложению пленума Король назначает на 3 года из числа советников председателя Трибунала.
Конституция Филиппин предусмотрела в разд. 1 отдела «D» ст. IX, что Аудитная комиссия состоит из председателя и двух комиссаров – прирожденных филиппинских граждан, достигших 35 лет, имеющих диплом публичного бухгалтера и не менее 10 лет аудиторского стажа либо являющихся членами Филиппинской палаты адвокатов (Bar) с не менее чем 10-летней юридической практикой, а также не баллотировавшихся непосредственно перед назначением ни на какую выборную должность. Ни в какое время члены комиссии не должны принадлежать к одной и той же профессии. Председателя и комиссаров назначает на 7 лет Президент с согласия комиссии по назначениям, которая согласно разд. 18 ст. VI состоит из равного числа (по 12) членов обеих палат Конгресса (комиссия образована на основе пропорционального представительства партий Конгресса). Лица, состоявшие прежде в Аудитной комиссии, не могут быть назначены в нее вновь. В случае досрочного выбытия члена комиссии новый член комиссии назначается лишь на оставшийся срок.
Председатель и вице-председатель Счетной палаты Австрии избираются Национальным советом по предложению его главного комитета и могут быть им отозваны. Они не должны состоять в каком-либо общем представительном органе, а в течение последних 4 лет перед избранием – в Федеральном правительстве или правительстве земли. Чиновники Счетной палаты назначаются и служебные звания им присваиваются Федеральным президентом по предложению председателя Счетной палаты. Чиновники не вправе участвовать в руководстве и управлении подконтрольными Счетной палате предприятиями, а также прочими предприятиями, если их деятельность направлена на получение прибыли (ч. 4 и 5 ст. 122, ч. 1 ст. 125, ст. 126 Федерального конституционного закона).
Процедура работы счетных комиссий регулируется законодательно, причем зачастую имеет определенные черты судебного процесса. Как правило, во всех странах, где такие органы существуют, законами, а подчас и конституциями гарантируется их независимость.
В социалистических странах таких органов обычно не бывает (исключение составляла Польша, где Верховная палата контроля, упраздненная в 1952 году, была через пять лет восстановлена). Поскольку там реальным хозяином всех общественных средств является коммунистическая партийная олигархия, действующая через правительственный аппарат или непосредственно, парламентский или независимый контроль в этой сфере, с ее точки зрения, явно неуместен. Государственный финансово-экономический контроль если и устанавливается, то под эгидой правительства. Например, в составе китайского правительства – Государственного совета предусмотрена должность главного ревизора (часть первая ст. 86 Конституции). Он должен следить за тем, чтобы мелкие начальники не украли то, что предназначено для крупных.
3. Уполномоченные по правам человека (омбудсманы)
Это должностные лица, которые обязаны следить за тем, чтобы государственные органы, прежде всего исполнительная власть, не нарушали права человека и гражданина. Этот институт появился в Швеции в XIII веке, но лишь 700 лет спустя шведское слово «омбудсман»* вошло в конституционно-правовые тексты ряда других стран (например, в Конституцию Намибии). Во многих странах было установлено собственное наименование этого института: Уполномоченный по гражданским правам и Уполномоченный по правам ребенка – в Польше, Уполномоченный (Уполномоченные) Государственного собрания по правам граждан и Уполномоченный (Уполномоченные) Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств – в Венгрии, Народная правозащита – в Австрии, Адвокат народа – в Румынии, Парламентский комиссар по делам администрации – в Великобритании, Посредник – во Франции, Защитник народа – в Испании, Комиссия по правам человека – на Филиппинах, Уполномоченный Бундестага по обороне – в Германии.
* К сожалению, в нашей литературе распространена англизированная транскрипция данного термина – «омбудсмен». В этом, на наш взгляд, сказывается определенный недостаток культуры авторов, не знающих происхождения употребляемого ими слова.
Этот орган рассматривает жалобы на нарушение конституционных прав нередко после того, как исчерпаны все законные пути для их разрешения, и, если сочтет необходимым, вновь возбуждает производство в соответствующих государственных органах, анализирует состояние дел в области прав человека и гражданина в стране и докладывает об этом парламенту, предлагая принять соответствующие законодательные меры. Сам же омбудсман или иной аналогичный орган разрешить дело обычно не может.
Как правило, данный орган образуется парламентом, хотя есть и иные способы: французский Посредник согласно Закону об учреждении должности Посредника 1973 года назначается на 6 лет декретом Совета министров (строго говоря, этот институт сходен с омбудсманом только по функциям; с Парламентом он никак не связан, если не считать права парламентариев обращаться к нему по делам, которые, по их мнению, заслуживают его вмешательства); британский Парламентский комиссар по делам администрации назначается тоже Правительством, однако в отличие от Франции тесно связан в своей деятельности с Парламентом и даже может быть смещен по требованию обеих палат. Но обратимся к более типичным примерам и начнем со Швеции – родоначальницы рассматриваемого института.
Согласно § 6 гл. 12 шведского закона Форма правления, составляющего часть конституции, Риксдаг может избрать одного или несколько омбудсманов для контроля за применением законов и иных законодательных актов в публичной деятельности. Акт о Риксдаге в § 10 гл. 8 установил, что омбудсманов должно быть четверо: главный юридический омбудсман и три юридических омбудсмана, которые избираются на четыре года. Риксдаг может избрать для каждого из омбудсманов одного или нескольких заместителей. Главный юридический омбудсман определяет направления деятельности остальных юридических омбудсманов. По ходатайству конституционной комиссии Риксдаг может сместить омбудсмана или его заместителя досрочно. Выборы проводятся тайным голосованием, и для избрания необходимо абсолютное большинство поданных голосов, но в третьем туре голосования достаточно относительного большинства. В случаях, предусмотренных инструкцией Риксдага, омбудсман может выступать с ходатайствами. Он может присутствовать на заседаниях суда или органа администрации и имеет доступ к протоколам и документам этих органов. Суд и орган администрации, а также государственные и коммунальные служащие обязаны представлять омбудсману требуемые им сведения. То же относится к иному лицу, которое подконтрольно омбудсману. Прокурор обязан помогать омбудсману по его просьбе.
Приведем еще один пример. В Конституции Намибии Омбудсману посвящена целая гл. 10 (ст. 89–94). Согласно ее положениям Омбудсман независим и подчиняется только Конституции и закону. Никакой член Кабинета или парламента, никакое иное лицо не могут вмешиваться в осуществление Омбудсманом его функций, и все органы государства должны оказывать необходимое содействие в охране независимости, достоинства и эффективности работы Омбудсмана. Эту должность может занимать либо судья Намибии, либо лицо, обладающее юридической квалификацией, позволяющей практиковать во всех судах Намибии. Омбудсман назначается Президентом по рекомендации Комиссии юридической службы. Он находится в должности до достижения 65 лет, но Президент может продлить его пребывание в ней до достижения 70 лет.
Омбудсман обязан расследовать жалобы относительно предполагаемых или очевидных случаев нарушений основных прав и свобод, злоупотреблений властью, несправедливого, грубого, бесчувственного или неуважительного обращения с жителем Намибии со стороны официального лица любого органа власти (центрального или местного), свидетельствующего о несправедливости или коррупции или таком поведении официального лица, которое в демократическом обществе рассматривается как незаконное, притесняющее или нечестное. В обязанности Омбудсмана входит также расследование жалоб на действия Комиссии публичной службы, административных органов государства, сил обороны, полицейских сил, тюремной службы, поскольку такие жалобы относятся к невозможности достичь согласованной организации таких служб или равного доступа к поступлению в такие службы, или справедливого управления в отношении этих служб. Обращает на себя внимание такая конституционная обязанность Омбудсмана, как расследование жалоб на расхищение и разбазаривание природных ресурсов, нерациональное их использование, разрушение экосистем и природных красот Намибии.
Он обязан и вправе предпринимать действия, направленные на исправление положения, возмещение ущерба, реституцию и т.п., в частности вступая в переговоры между сторонами и побуждая их к компромиссу, рекомендуя обратиться с жалобой к должностному лицу, вышестоящему по отношению к тому, чьи действия обжалуются, направляя дело Генеральному обвинителю (Prosecutor-General), обращаясь в компетентный суд, оспаривая действительность законодательства или подзаконного регулирования, проверяя конституционность законов, действовавших до освобождения, чтобы обратиться с соответствующими рекомендациями к Президенту, Кабинету или Генеральному прокурору (Attorney-General).