При парламентарных формах правления аппарат главы государства, как правило, более скромный. В монархиях он подчас имеет статус министерства двора.
Вспомогательный аппарат позволяет главе государства получать альтернативную официальным каналам информацию, обеспечивать необходимое, подчас неформальное, взаимодействие с конституционными органами власти, силовыми учреждениями и др. Руководящий и в определенной части специализированный персонал этого аппарата представляет собой так называемое политическое чиновничество, лично связанное с главой государства и обычно покидающее свои должности с его выбытием.
В социалистических государствах их глава, если возглавляет одновременно коммунистическую партию, использует главным образом аппарат ее центрального комитета, который нередко играет значительно более важную роль, чем конституционные органы власти и их аппарат. Впрочем, обслуживающий главу государства чиновный персонал легко перетекает из партийных структур в собственно государственные и обратно.
Некоторые вспомогательные органы и учреждения, действующие при главе государства, приобретают конституционный статус.
Прежде всего это относится к органам военно-политического руководства, действующим под председательством главы государства при осуществлении им функции верховного главнокомандующего вооруженными силами. Конституционализация таких органов была характерна в последние десятилетия для социалистических государств. Например, разд. 4 гл. III Конституции Китайской Народной Республики (ст. 93–94) специально регулирует статус уже упоминавшегося нами Центрального военного совета (ЦВС), образуемого Всекитайским собранием народных представителей. Конституционный статус этого органа не включает, однако, его полномочий, которые остаются неизвестными. Хотя в Конституции КНР связь этого органа с главой государства – Председателем КНР – не обозначена, на практике Председатель КНР, будучи одновременно руководителем Коммунистической партии Китая, возглавляет ЦВС, представляющий собой, как отмечалось, государственную ипостась военного органа ЦК КПК. В ряде постсоциалистических стран эта тенденция оказалась унаследованной от социалистического прошлого. Так, согласно ч. 1 ст. 92 румынской Конституции Президент, будучи главнокомандующим вооруженными силами, осуществляет функцию председателя Верховного совета обороны страны.
Иранская Конституция в ст. 112 предусматривает Совет нужд нации, постоянные и сменяемые члены которого назначаются Руководителем. Он созывается Руководителем в случаях расхождения мнений между ИКС и Охранительным советом относительно соответствия законопроекта принципам шариата (мусульманского права) или Конституции, а также для рассмотрения иных вопросов.
Конституция Греции предусматривает в ст. 39, что Президент Республики образует при себе и под своим председательством Совет республики в случаях, предусмотренных Конституцией, а также в других случаях, которые, по его мнению, имеют серьезное значение для страны. Этот Совет включает бывших президентов, избиравшихся демократическим путем, Премьер-министра, председателя Палаты депутатов, руководителя основной оппозиционной партии и бывших премьер-министров, которые получали свою власть от Палаты депутатов или правительства которых пользовались доверием этой Палаты.
В строгом понимании правительство – это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т. е. административной) деятельностью в стране. В его состав входят руководители наиболее значительных органов центральной администрации, а иногда и представители нижестоящей администрации.
Правда, к президентским республикам, да и к некоторым дуалистическим монархиям это определение подходит не вполне. Администрация с общей компетенцией возглавляется там не коллегиальным органом, а единолично президентом или монархом. Поэтому, например, в США мы вряд ли можем говорить о наличии правительства, ибо каждый из министров подчинен только Президенту. Кабинет же, объединяющий их всех, коллегиальным органом не является, решений не принимает, а только их обсуждает. Решения центральной исполнительной власти общей компетенции принимаются только Президентом. Лучше поэтому не повторять утверждения некоторых учебников, что Президент США – глава государства и глава правительства. Правильнее сказать, что он – глава государства и глава исполнительной власти (или администрации). Иногда, впрочем, и при этой форме правления конституции предусматривают правительство как коллегиальный орган со своей компетенцией (например, в Колумбии).
Правительство в разных странах носит различные конституционные наименования: Правительство – в Чехии, Колумбии, Кабинет – в Японии, Совет министров – в Индии, Совет министров (Правительство) – во Франции, на Кубе, Государственный совет – в Китае, Федеральное правительство – в Германии, Федеральный совет – в Швейцарии, Административный совет – в КНДР и т. д. Внутри правительства могут создаваться более узкие органы общеполитического характера – Кабинет в Великобритании, Постоянное бюро в Китае, Президиум в Италии и т.п., а также разного рода меж--ведомственные структуры – комитеты в Великобритании, делегированные комиссии в Испании и др. Во Франции заседания правительства именуются Советом министров, когда проходят под председательством Президента, и Советом кабинета, когда председательствует Премьер-министр; во втором случае основополагающие правительственные документы приниматься не могут и лишь обсуждаются. В Дании, как отмечалось, правительство под председательством Королевы и с участием престолонаследника именуется Государственным советом, а под председательством Премьер-министра – Советом министров.
Следует еще раз оговориться, что употребляемый в англоязычных конституциях термин Government, переводимый обычно как «правительство», подчас означает не правительство, как оно рассматривается здесь, а более широкое понятие – правление или вообще систему законодательных и исполнительных органов, включая главу государства, хотя иногда значит именно «правительство». Поэтому, читая переводы таких конституций, а тем более конституции в оригинале следует особо вдумываться в значение данного термина в данном контексте.
С точки зрения своего политического состава правительство бывает однопартийным, коалиционным и беспартийным.
Однопартийное правительство в демократическом государстве бывает при парламентарной или смешанной форме правления в том случае, когда одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное или близкое к нему большинство мест в парламенте или его нижней палате. Так обычно бывает в Великобритании. В президентских республиках, где имеется правительство, президент обычно формирует его из представителей своей партии, хотя иногда в тех или иных политических целях включает в него отдельных выходцев из других партий. При тоталитарных политических режимах правительство обычно полностью состоит из членов руководящей коммунистической партии (возможно, правда, минимальное представительство в нем партий-сателлитов, если таковые есть).
Коалиционное правительство обычно бывает при парламентарной или смешанной форме правления, когда ни одной из партий в итоге выборов не удалось получить в парламенте (его нижней палате) такого большинства, которое бы позволило сформировать правительство однопартийное. Другими словами, коалиционное правительство – это результат соглашения между партиями об общей правительственной программе. Правительственные партии, образовавшие коалицию, должны опираться на парламентское большинство, в состав которого могут входить и партии или независимые депутаты, в коалиции не состоящие, но ее поддерживающие. Коалиционные правительства создаются обычно в Германии, Италии. В кризисные моменты (например, в случае войны) возможно объединение в рамках правительства всех парламентских партий, создание правительства национального единства, что знаменует объединение усилий всего общества на преодоление общей опасности.
Возможно создание и правительства меньшинства, опирающегося на выборочную поддержку неправительственных партий. Оно может быть однопартийным или коалиционным, но в любом случае партии, составившие правительство, большинства в парламенте (нижней палате) не имеют. Такое правительство нередко встречается в Скандинавских странах. Ему трудно принимать радикальные решения, и оно обычно ограничивается решением текущих вопросов.
Наконец, беспартийное правительство образуется в случае, если партиям в парламенте не удалось договориться о создании коалиции, а распускать парламент (нижнюю палату) нежелательно. Это правительство обычно называется служебным, деловым или чиновничьим. Оно включает специалистов, которые могут принадлежать к той или иной партии, но их партийная принадлежность в данном случае значения не имеет. Продолжительность существования такого правительства часто невелика, оно ведет текущие дела до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе. Бывает, что служебное правительство создается для того, чтобы вывести страну из кризисного состояния; враждующие партии соглашаются терпеть его на это время.
Важно подчеркнуть, что в демократических странах представители той или иной партии в правительстве не следуют указаниям центральных органов партии, находящихся вне парламента. Напротив, именно руководящие деятели парламентской фракции или ее представители в правительстве являются главными лидерами партии.