Указ должен обеспечить более четкое взаимодействие центра и регионов по трем важнейшим направлениям:
а) ужесточить контроль за исполнением федерального бюджета,
б) упорядочить использования федеральной собственности в субъектах федерации,
в) содействовать укреплению кадров федеральных органов исполнительной власти в субъектах РФ"11.
Президент РФ назначал и отзывал многих своих полномочных представителей, издавая соответствующие указы. Например, он назначил Каламанова В.А. полномочным представителем Президента в Республике Северная Осетия-Алания и Республике Ингушетия, освободив Ковалева А.Я. от этой должности; Феденева А.М. освободил от должности полномочного представителя Президента в Томской области12.
Субъекты РФ, в свою очередь, также имеют свои представительства при Президенте РФ. Например, Республика Саха (Якутия), Республика Башкортостан, Чеченская республика и др.
Анализируя функции полномочного представителя Президента РФ в регионе и функции структурных подразделений Администрации Президента, можно заметить, что функции полномочного представителя пересекаются с некоторыми функциями других структурных подразделений, например, функциями Главного контрольного управления и Территориального управления. Некоторые авторы критически оценивают институт полномочных представителей13. Они считают, что функции и полномочия представителей Президента РФ не могут выходить за рамки надзора, анализа, координации в процессе реализации законодательства РФ, а не только актов, которые принимает Президент. Эти должностные лица, отмечают критики, не могут быть уполномочены принимать какие-либо решения или высказывать суждения от имени Президента. Конституция РФ не предусматривает возможности передачи полномочий главы государства каким-либо иным структурам власти. Также она не предусматривает реализацию полномочий в большем объеме, чем определено Конституцией для Президента РФ.
Б.Н.Елисеев предлагает создать федеральный контрольный орган в системе исполнительной власти с подчинением его Президенту РФ и включить полномочных представителей Президента в регионах в эту систему в качестве территориальных государственных инспекторов, ликвидировав институт полномочных представителей Президента в регионах14.
Надо отметить, что такие субъекты РФ, как Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Саха (Якутия) пока не допускают развития "президентской" вертикали власти на своих территориях.
Следует согласиться с тем, что объем полномочий, возложенных на полномочных представителей в регионах, слишком велик, чтобы совмещать их все в одном лице. Поэтому представляется необходимым сократить объем задач полномочных представителей Президента. Функционирование института полномочных представителей Президента, созданного для осуществления президентского контроля за деятельностью регионов РФ, следует урегулировать в федеральном законе об Администрации Президента, так как согласно Положению об Администрации Президента последняя является государственным органом.
Указом Президента от 20 июля 1994 г. была учреждена Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и утверждено Положение о ней15. Согласно этому Положению Комиссия является консультативным органом, осуществляющим предварительное рассмотрение вопросов, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ, и представление Президенту РФ предложений по этим вопросам.
12 марта 1996 г. Президент подписал Указ, утвердивший Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ16 и о взаимной передаче части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, изменивший содержание задач этой Комиссии. (Возможность взаимной передачи полномочий между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти ее субъектов закреплена также в ч.2 и 3 ст.78 Конституции РФ).
Причины издания Президентом РФ данного Указа объяснил С.М.Шахрай. По его словам, не все полномочия, которые согласно Конституции и Федеративному договору относятся к предметам ведения исключительно субъектов РФ, они способны осилить. Например, такие республики, как Якутия, Коми, Бурятия, не в состоянии сами решать проблемы снабжения своих территорий и передали данные вопросы в область совместного ведения. Поэтому Президент подписал Положение об указанной Комиссии, в сферу деятельности которой входит разработка и экспертиза договоров, заключаемых федеральными органами власти с субъектами РФ17.
Согласно п.3 Положения от 12 марта 1996 г., комиссией представляются Президенту заключения на проекты договоров, разрабатываются предложения по контролю за выполнением решений Президента РФ в отношении комиссии, а также вносятся предложения по вопросам, требующим решения Президента РФ.
Согласно п.5 того же Положения при подготовке проекта договора высшее должностное лицо субъекта РФ (уполномоченное лицо субъекта РФ) вносит проект договора в комиссию, а федеральные органы исполнительной власти представляют в десятидневный срок свои заключения и предложения по этим проектам. Договор и свое заключение комиссия представляет Президенту. Президент РФ и уполномоченное лицо субъекта РФ подписывает договор. Споры по вопросам разграничения предметов ведения разрешаются с использованием согласительных процедур. Согласно п.1 ст.85 Конституции РФ Президент может использовать эту процедуру, что является одним из важных полномочий Президента. В случае недостижения согласия спор может быть вынесен на рассмотрение Конституционного Суда РФ, а также Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ.
Контроль за соблюдением положений вступивших в силу договоров осуществляет Администрация Президента.
Согласно ч.4 ст.80 Конституции РФ Президент РФ как глава государства представляет РФ внутри страны. Президент в таком случае выступает от имени органов федеральной власти во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов РФ. Этим можно объяснить то, что именно Президент РФ подписывает договоры с субъектами Российской Федерации от имени последней.
В Положении от 12 марта 1996 г. устанавливается правовая база, на которой должны основываться индивидуальные договоры. Сюда относятся нормы, предусмотренные ст. 71, 72 и 78 Конституции РФ. В соответствии с этими статьями Положение устанавливает, что договор не может изменять или устанавливать конституционный статус субъекта РФ, в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ; не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти, если это ведет к нарушению территориальной целостности РФ, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, не подлежат передаче полномочия по обеспечению равноправия субъектов РФ и другие.
В договоре могут быть определены предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями конкретного субъекта РФ.
В процессе заключения этих договоров важную роль играет Президент РФ, который участвует в договорном процессе и в конечном итоге подписывает согласованный документ18.
Начиная с 1994 г. (первые договоры были заключены до образования упомянутой Комиссии) был заключен ряд индивидуальных договоров. В 1994 г. - с Республикой Татарстан, Кабардино-Балкарской Республикой, Республикой Башкортостан (с учетом приложений к Федеративному договору); в 1995 г. с Республикой Северная Осетия-Алания, с Республикой Саха (Якутия), с Республикой Бурятия и Удмуртской Республикой; в 1996 г. - со Свердловской и Калининградской областями, с Краснодарским краем и Оренбургской областью. В 1996 г. подписан трехсторонний договор между РФ, Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом. В 1997 г. заключены договоры с Брянской, Вологодской, Магаданской, Саратовской, Челябинской, Астраханской, Кировской, Мурманской, Ульяновской и Ярославской областями. Первый единый договор для трех субъектов РФ был заключен с Красноярским краем, Таймырским и Эвенкийским автономными округами19.
Всего подписано около 40 договоров20. Их положения не должны противоречить Конституции РФ.
До 1996 г. такие договоры подписывались лишь с органами государственной власти республик, а с 1996 г. заключаются с краями и областями. Это объясняется тем, что ранее двусторонние договоры имели политический характер и заключались в целях сохранения целостности Российской Федерации.
Особое значение имели договоры с теми республиками, где особенно ощущались сепаратистские тенденции и недовольство уравниванием их статуса с краями и областями. Они были подписаны в первую очередь. Это был вынужденный политический компромисс перед угрозой недопустимой дестабилизации федеративных отношений21.
Анализируя политический и юридический характер договора РФ с Республикой Татарстан "О разграничении предмета ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан", многие авторы, например, Б.А.Страшун22, выявили некоторые несоответствия II-IV статей договора с положениями Конституции. Эти несоответствия заключаются в несколько ином распределении полномочий между РФ и этим ее субъектом, чем предусмотрено Конституцией РФ (ст.71-73). Договоры того времени с Башкортостаном, Кабардино-Балкарией, Республикой Саха (Якутия) также по ряду позиций противоречат нормам Конституции РФ.