Последующие договоры стали в большей мере носить правовой характер, т.е. в большей мере соответствовать конституционным нормам в условиях окрепшей федерации. Как отмечалось, стали заключаться индивидуальные договоры не только с республиками, но и с краями и областями с учетом специфических особенностей данных субъектов, что свидетельствует о самостоятельности субъектов и их равноправии между собой.
Например, договор, подписанный со Свердловской областью, учитывает особенности региона. В этом договоре предусмотрено регулирование вопросов, связанных с переработкой и использованием драгоценных металлов и камней и др. Договор с Калининградской областью также учитывает особенность этого региона: неоценимо значение Калининградской области для развития связей РФ со странами Балтии. Трехсторонний договор между РФ, Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом имеет большую политическую направленность и одновременно ставит экономические задачи: относительно собственности, использования недр и т.д.
Договорный процесс имеет свои положительные стороны. В частности, договор - это политический пропуск к возможности решать экономические задачи, и вместе с тем инструмент совершенствования федеративных отношений. Посредством двухсторонних договоров центр удерживает регионы в сфере своего влияния; выработан рациональный метод, позволяющий обеспечить защиту, с одной стороны, интересов РФ в целом, с другой стороны - специфических интересов субъектов РФ. Кроме того, вопрос о разделении полномочий между федеральными и региональными уровнями власти относится в числу важнейших, поскольку является основой саморазвития всех субъектов Федерации и предотвращения конфликтных ситуаций между федеральными и региональными уровнями государственной власти23.
Но у некоторых авторов есть и критические замечания. Например, они считают, что индивидуальные договоры содержат неравные условия для различных регионов, так как последние получают неодинаковые права и берут на себя разные обязательства (большими привилегиями пользуются республики), что ведет в нарушению принципа равенства статуса субъектов. Конкретное содержание договоров нечасто афишируется, чтобы не придавать огласке привилегии, которые получает какая-либо территория.
Есть некоторые противоречия в договорном процессе, например, в переплетении президентской и исполнительной ветвей власти, поскольку договоры подписывают Президент и главы исполнительных органов договаривающихся сторон. Договорный процесс сдвинут в сторону исполнительной власти, так как в договорном процессе законодательные органы не участвуют. Подобные договоры характерны только для Российской Федерации. По-видимому, они носят временный характер. Когда подобные договоры не будут необходимы для сохранения целостности государства, они отомрут
Договорный процесс не совершенен, потому что он законодательно не урегулирован. Одних указов Президента для регламентации договорного процесса недостаточно24.
Для того чтобы договорный процесс был упорядоченным и эффективным, некоторые авторы предлагают осуществить ряд мер. Например, следует установить обязательность официальной публикации текстов, а, возможно, и регистрацию в федеральных органах, например, в Администрации Президента или в Правительстве, или в Министерстве юстиции РФ. На стадии подготовки проектов необходимо строже согласовывать их содержание с соответствующими "отраслевыми законами"25.
Также при заключении договоров представляют значение политический аспект двухсторонних договоров, устойчивые межрегиональные коалиции и комплексные межрегиональные взаимодействия. Создание межрегиональных экономических ассоциаций типа "Сибирского соглашения", "Большой Волги" и других значительно укрепляет единство государства, снижает степень рецидива "сепаратизма и центробежных устремлений"26.
Предлагалось, кроме того, разграничивать полномочия не в форме отдельных договоров разной степени льготности, а в форме "единого в разнообразии", продуманного модельного Закона, нужного всей стране27, включая разделение полномочий внутри "сложных субъектов", в состав которых входят автономные округа.
Следует согласиться с тем, что договорный процесс должен быть законодательно урегулирован.
По-видимому, объединение субъектов в межрегиональные ассоциации действительно укрепляет единство государства, так как появляются общие для ассоциаций экономические, социальные и другие вопросы, которые сплачивают их; внутри этих ассоциаций разные по уровню экономического развития субъекты оказывают друг другу помощь.
Представляется разумным предложение принять модельный закон, если он поможет уравнять права субъектов при заключении договоров, установить равные условия для различных субъектов.
Таким образом, посредством деятельности Администрации Президента, ее управлений, комиссий, полномочных представителей осуществляются конституционные полномочия Президента по взаимодействию с субъектами РФ. Правовой статус полномочных представителей в регионах специально ориентирован на обеспечение взаимодействия Президента с органами государственной власти, на информационно-контрольную функцию, на координацию деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти. Действующие Положения об Администрации, Главном государственном правовом управлении, Положение о полномочном представителе Президента в регионе значительно расширили возможности этих органов и одновременно усилили их ответственность перед Президентом за их реализацию. Это объясняется тем, что был усилен президентский контроль за осуществлением полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.
Аппарат Президента, ряд управлений и отделов непосредственно взаимодействуют с органами государственной власти субъектов РФ.
Полномочия Президента по взаимодействию с субъектами РФ конкретизируют более общие конституционные полномочия Президента: осуществление мер по охране суверенитета, независимости и государственной целостности РФ и функций гаранта Конституции РФ, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Президент, формируя органы, специально предназначенные для взаимодействия с органами государственной власти субъектов, способствует развитию федеративных отношений и становлению новой федерации.
Представляется необходимым принятие федерального закона, регулирующего взаимоотношения Президента РФ с субъектами РФ и содержащего положение об организационных формах взаимодействия с ними.
В параграфе первом «Институт президентства РФ на современном
этапе» дается аналитический обзор актуальных конституционно-правовых
проблем функционирования института президентства РФ и предлагается
авторская оценка перспектив дальнейшего его развития. В рамках данного
параграфа выдвигается предположение о том, что с 2009 г. в России
постепенно складываются условия для перехода в фазу компромиссного
варианта управления, поскольку наблюдаются серьезные изменения как в
политической, так и в конституционно-правовой сферах (несовпадение
центров политических сил и институтов, центробежные тенденции в
доминирующей партии, появление двух сотрудничающих политических
лидеров, формальное закрепление подотчетности Правительства парламенту
и усиление роли Правительства за счет новых прерогатив, смягчение
законодательства о политических партиях, изменение порядка формирования
Совета Федерации и т.д.). При этом отмечается, что институт президентства
РФ эволюционирует в направлении последовательного укрепления
авторитарных начал. То есть именно от характера и содержания дальнейших
изменений данного института будет по большей части зависеть вариант
конституционного развития государства на ближайшую перспективу.
Несмотря на то, что в работе поддерживается мысль о том, что
актуальные проблемы «правильного» места Президента РФ в системе
разделения властей, определения оптимального круга президентских
полномочий, противодействия его «вторжению» в компетенцию других
государственных органов и т.д., которые формально относятся к предмету
конституционного права, практически неразрешимы собственно
конституционно-правовыми средствами6, в данном параграфе
обосновывается возможность в рамках конституционного права произвести
определенные изменения, способные скорректировать ситуацию и направить
6 См.: Кененова И.П. «Вертикаль исполнительной власти» и некоторые конституционно-правовые проблемы
современного цикла развития власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. №
3. С. 3-14.
24
эволюцию института президентства РФ в направлении перехода России в
следующую фазу конституционного цикла, характеризующуюся
компромиссной моделью управления.
В качестве таких возможных корректировок, которые могут
противостоять неограниченному усилению Президента РФ, рассматривается,
например, фактический (а не формальный) переход к модели ответственного
Правительства, для которого возможны три различных сценария,
анализируемые в работе. При этом наиболее приемлемым из них
предполагается срединный вариант, который подразумевает, что Президент
формирует Правительство в ходе консультаций с парламентским