На этом рассмотрение первого вопроса закончим и перейдем ко второму, не менее важному – на основании чего это работает? (Правовые основы местного самоуправления).
Для начала дадим определение законодательным основам. Выглядеть это будет так: правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.[6]
Общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации.[7] Естественно предположить, что не является исключением и такая отрасль как муниципальное право. Считаю, что следует особо выделить такие международные документы, как «Европейская хартия местного самоуправления», «Декларация о принципах местного самоуправления», принятая Межпарламентской ассамблеей государств — участников СНГ в 1994 г., решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия.
Европейская хартия местного самоуправления была принята Советом Европы 15 октября 1985 г. Ратификация Европейской хартии местного самоуправления и приведение российского законодательства о местном самоуправлении в соответствие с ней являлось, ни много ни мало, одним из условий вступления России в Совет Европы. А это позволяет нам увидеть, какую роль в становлении демократического государства играет развитие местного самоуправления. Ратифицирована Российской Федерацией Европейская хартия местного самоуправления была 11 апреля 1998 г.
Естественно главенствующее положение в системе юридических норм, регулирующих местное самоуправление, занимают конституционные нормы, в которых установлены основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории. Основной закон страны в ст.12 закрепляет: В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В общем, в Конституции РФ уделяется достаточно много внимания вопросам местного самоуправления. О нём упоминается в таких статьях, как 3,8,9,12,15,18,24,32,33,40,41,43,46,72,130-133; посвящена глава 8 Конституции РФ.
Мне хотелось бы выделить следующий момент: в соответствии со статьей 72 Конституции РФ вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Иными словами, Российская Федерация должна принимать рамочные законы, определяя общие принципы и подходы, устанавливая пределы правового регулирования. А конкретное содержание, учитывающее местную специфику и особенности формирования местного самоуправления, должно определяться субъектами Российской Федерации самостоятельно. К сожалению это происходит лишь в теории. На практике же функции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации четко не определены. Например, пункт «н» статьи 72 Конституции РФ закрепляет, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Из данной конституционной нормы необходимо выделить, что же относится к государственной власти, а что - к местному самоуправлению. Российская Федерация и субъекты Российской Федерации предлагают различные подходы прочтения приведенной конституционной нормы.
Эта неоднозначность прочтения субъектами Российской Федерации конституционной нормы привела, в частности, к невозможности в ряде регионов реализовать местное самоуправление в полном объеме.
Если Хартия и Конституция устанавливают основные начала местного территориального самоуправления в РФ, то базисом такого законодательства, являлся Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Как отмечается в преамбуле Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. На основании этого Закона формировалась правовая основа местного самоуправления, принимались соответствующие нормативные акты; были проведены выборы в органы местного самоуправления, образованы муниципальные образования, принимались уставы муниципальных образований, формировались финансовые и экономические основы местного самоуправления. Закон имел огромное значение для становления местного самоуправления в Российской Федерации.
Однако характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечают, что данный законодательный акт принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер.[8] Далеко не все нормы, содержащиеся в законе, реализовывались на практике. В Закон вносились изменения и дополнения. Юристы и специалисты в области местного самоуправления, теоретики и практики неоднократно обсуждали вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования Закона, внесения в него новых изменений и дополнений. Всё это создало предпосылку для принятия нового Закона со старым названием. 6 октября 2003 г. был принят новый Закон, внесший существенные изменения в правовой статус местного самоуправления. Вступил в силу в основных положениях с 1 января 2006г. Новый Закон радикально изменяет характер законодательства о местном самоуправлении. В частности, он ограничивает возможность контроля субъектов РФ над органами местного самоуправления определенным перечнем вопросов. Прямо устанавливается, что в случаях, где предусмотрено совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, в частности при возникновении разногласий, приоритетное значение имеет федеральный закон. Более того, в Законе регулируются и те вопросы организации местного самоуправления, которые раньше были отнесены к ведению субъектов РФ.[9] Основные положения нового закона направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Единые принципы организации для всех субъектов РФ позволяет реализовать на местном уровне новую систему межбюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями. Законодательно определяется процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий. По поводу качественной характеристики данного закона в литературе публикуется достаточно много отзывов, причем есть и положительные, и отрицательные высказывания.
Наряду с вышесказанным правовую основу местного самоуправления составляют иные федеральные законы и подзаконные нормативные акты; Решения Конституционного Суда РФ и иных судов; Законодательство субъектов Российской Федерации; Муниципальные правовые акты. Каждый из этих нормативно-правовых актов заслуживает изучения в рамках отдельной курсовой работы.
Мы же перейдем к следующему вопросу: - На какие средства это работает? (Финансово-экономические основы местного самоуправления).
Формирование и использование муниципальной собственности, местные бюджеты, местные финансы, имущественные права муниципальных образований являются экономической основой муниципального образования. Решение о порядке формирования муниципальной собственности принимается на федеральном уровне, а передачу этой собственности осуществляют Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Основным документом, по которому произошло деление собственности на государственную и муниципальную, было постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность”.
В соответствии с Гражданским кодексом РФ (статьи 125 и 215) и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 51) органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Согласно статье 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.