2. Федеративное государство — это сложная многофункциональная система; следовательно, к нему применима теория систем. В частности, для укрепления федерации, сохранения ее целостности принципиальное значение имеют три постулата этой теории:
а) чем сильнее взаимосвязь между элементами системы, тем выше степень целостности самой системы;
б) никакая часть целого не может превалировать над целым[7];
в) связи между целым и его частями должны быть взаимонаправленными[8].
Федеративное устройство государства как система властных отношений между федерацией, ее субъектами и ее/их гражданами представляется на основании опыта зарубежных стран наиболее приемлемым вариантом развития многонационального государства. Именно федерация способна сохранить и упрочить одну из главнейших демократических ценностей — гражданское общество, незыблемость права каждого его члена жить частной жизнью, имея в то же время реальную возможность влиять на процесс принятия решений как на уровне власти на местах, так и на уровне государства в целом.
Анализ зарубежного законодательства приводит к выводу, что для успешного функционирования федеративной модели и недопущения (или максимального сдерживания) центробежных тенденций наиболее важными являются следующие факторы:
1) четкое разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами;
2) конституционные гарантии территориальной и социальной целостности федерации;
3) невозможность для субъектов федерации одностороннего выхода из федерации.
«Федеративное государство, особенно действующее в многокультурном обществе, демонстрирует сочетание централизованного права с правовым плюрализмом»[9].
Этнические и конфессиональные группы, проживающие на территории федеративного государства, в процессе развития своей истории формируют социокультурные нормы и модели поведения. Неудивительно поэтому, что в условиях многообразия культурных пространств государство, должное обеспечивать единые правовые стандарты, испытывает порой серьезные затруднения при необходимости учитывать в этих единых стандартах своеобразие конкретных этносоциальных групп. Игнорировать это своеобразие государство не вправе, а кроме того, силовое внедрение универсальных стандартов ведет к неизбежному сопротивлению государственным нормам и еще большей децентрализации. Опыт многих федеративных государств, пытавшихся (или пытающихся) подавлять свободу культурных проявлений народа и нивелировать национальную индивидуальность населения, позволяет констатировать это.
В мире существуют как уже сложившиеся федеративные образования, так и федерации, находящиеся в процессе становления. Несмотря на повышенную по сравнению с унитарным централизованным государством сложность отношений между уровнями власти, эффективность федерализма как государственного устройства при соблюдении некоторых условий доказана на практике.
II. Становление российского федерализма
2.1 Опыт федеративного строительства в РСФСР, СССР
Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов 25 (12) января 1918 г. в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая закрепила: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик»[10]. Затем данное положение перенесли в первую Конституцию РСФСР 1918 г., где к нему было добавлено: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы.
Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Республику»[11].
Данным конституционным закреплением учреждалось новое государственное устройство не только собственно России, но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был создан СССР.
Перед большевиками стояла генеральная задача установить свою власть не только в столице, но и по всей стране. Для ее решения они пошли на разрушение государственности, в том числе путем поощрения на территории империи национально-государственного строительства малых российских народов. Именно в русле этой политики страна была провозглашена федерацией.
«Автономная область», «автономная республика», «национальный округ» («автономный округ») — все эти статусные характеристики подразумевали разную степень автономии, четко регламентированную законами. Унитарное государство было провозглашено федеративным, однако федерация получилась явно «нетрадиционной». Во-первых, субъекты не образовывали ее, а выделялись на ее территории. Во-вторых, субъектами именовались только национально-территориальные автономии, имевшие, к тому же, разный статус. В-третьих, автономии эти охватывали лишь часть страны. На остальной территории федеральный центр фактически действовал как обычное унитарное государство, оставаясь федеральным центром лишь номинально. В-четвертых, на федеральном уровне отсутствовал двухпалатный парламент, характерный для федеративных государств. Федерация строилась, следовательно, сверху и была квалифицирована в советском государствоведении как федерация, построен на автономии.
Нетипичность российского федерализма советского типа дала повод многим авторам оценивать его как фиктивный. О. Юрченко указывал, что РСФСР есть унитарное государственное тело, отдельные части которого имеют автономный статус, по существу, без достаточных признаков государственности[12].
Наивысшем статусом административно-территориальных образований в советском союзе обладали союзные республики, которых в этом государственном образовании в период его расцвета было 16 (при образовании СССР - четыре). Они обладали наивысшим статусом автономности и фактически считались государствами в составе союза государств, каким и мыслился СССР. Организация данных территориальных образований проходила за частую без учета противоречивых межнациональных интересов, в одну республику объединялись народы, отягощенные многолетней взаимной враждой что приводило к конфликтам, а как следствие к реорганизации первоначально установленных республик из состава которых стали выходить из составные части с повышением статуса до уровня ССР, и даже обретением государственной независимости. Здесь прослеживается громадное противоречие - союзная республика — это республика, вошедшая в СССР. Часть союзной республики не может быть союзной республикой по определению, так как союзные республики объединялись в Советский Союз по документам «на равноправной основе», а часть не может быть равноправна с целым.
1936 г. был ознаменован рождением сталинской Конституции и выдвижением вождем трех основных критериев[13], в соответствии с которыми территориальное образование того или иного народа может отделиться от Российской Федерации и быть признано независимым.
Первым критерий - окраинное территориальное положение.
Второй сталинский критерий - требование, чтобы коренное население составляло большинство населения автономного образования.
Третьим критерием Сталин определил минимальную численность населения, необходимую для создания государства (1 млн чел.)..
Сталинские критерии при пристальном рассмотрении оказываются абсолютно бессмысленными. Однако эта бессмысленность воплощается в жизнь. Все это приводит к серьезной реорганизации; автономии, соответствующие сталинским критериям, переводятся в разряд ССP, вместо них статус АССР получает ряд территорий, не совсем соответствующих этим критериям. Четких принципов отбора, какие именно народы заслужили повышение в статусе, Сталин не выдвинул. По-видимому, основным тут являлся признак численности коренного народа, как и в 1922–1935 гг.
Следующими по статусу после союзной республики были автономные республики. В разные годы количественный состав этих образований менялся, иногда весьма радикально. Автономные республики «первой волны» - народы оказавшие максимальную помощь большевикам в захвате власти в стане. Постепенно прежняя бессистемная сетка автономий принимает более или менее упорядоченный вид. Делаются попытки уравнять народы в правах, и при определении статуса автономии предлагается в первую очередь принимать в расчет численность (согласно сталинским критериям), поэтому одни народы утрачивают свой правовой статус, а другие его повышают. Изменение в количестве автономных республик так же было связано с репрессиями против народов в 1941-1945 гг. – часть народов утачивают свои автономии, некоторые потом были частично восстановлены.
Автономная область[14] — это третье по значимости территориальное автономное объединение в составе советской федерации. Между союзной и автономной республиками существовал жесткий барьер, обусловленный тремя сталинскими критериями. Между автономной республикой и автономной областью такого барьера не было, а потому все АО медленно двигались в сторону АССР. Существовала очевидная тенденция, подчеркивающая промежуточный статус АО, как «прелюдии» к АССР. АО становились АССР 14 раз. В формировании АО так же наблюдалась бессистемность в плане административно-территориального деления: создавались «двойные» национальные автономии, которые не считались не с традициями, не с образом жизни людей и даже с языковыми барьерами.
Следующий уровень автономных образований составляют национальные округа (позднее они будут названы автономными).