Количество этих образований не очень велико, видимо, они создавались только там, где больше никакая автономия была невозможна. Но вместе с тем и это распределение территорий наводит на размышление о полной бессистемности. Особенно тогда, когда в одной из них его соединяют с другим народом.
Вся эта система автономных образований представляется очень запутанной, разобраться в ней весьма и весьма нелегко. В отношении прочих территориальных образований, которые не были автономиями, политика советских руководителей не менялась. Было создано два вида неавтономных территориальных образований: край и область. Некоторое время, правда, существовали и губернии. Край отличался от области наличием в его составе автономной области, в то время как область могла включать в свою территорию только национальный округ. Политика, проводимая относительно этих территориальных образований была весьма беспорядочной: территориальный принцип формирования этих единиц привел к излишней гигантомании в административно-правовом устройстве, сменялся отраслевым, вследствие чего происходило их разукрупнение, т.е. вместо излишне крупных образований создавались мелкие. Наблюдалась тенденция роста численности областей с увеличением численности коммунистической партии и числа первичных партийных организаций на местах. Была в подобном разукрупнении и одна крайне опасная черта. За большим количеством регионов гораздо труднее уследить, и к концу существования Советского Союза государство потрясли крупные коррупционные скандалы в различных регионах. Вновь явились на свет в слегка измененном виде «кормления», «местничество», местное казнокрадство. Затем во главу угла ставился критерий экономической эффективности в нарезке регионов.
Официальные историки в конечном счете сами запутались в проведенных государством преобразованиях.
Ряд исследователей, и прежде всего С. А. Тархов, утверждают, что в административно-территориальном делении СССР существовала строгая и последовательная система. В определенной логике названной системе не откажешь, но возникала она стихийно, из хаоса решений, принимаемых произвольно (без оглядки на последствия для существования системы), а затем с течением времени упорядочивалась.
Итоговая статистика трансформации АТД в советскую эпоху такова. Всего за 1927–1973 гг. создано 184 области, преобразовано 26, упразднено 74. За 1924–1965 гг. создано 23 края, упразднено 17. За 1925–1930 гг. создано 15 автономных округов, упразднено 5. За 1922–1957 гг. создано 24 АО и 29 АССР, упразднено же 16 АО и 9 АССР. Советское правительство медленно перебирает всевозможные территориальные решения, которые практически никак не влияют на управляемость экономикой государства. Это еще раз подтверждает наш тезис о том, что управление происходило отнюдь не по декларируемой схеме федеративных отношений, а значит, в СССР реально имел место фантомный федерализм, некое мировоззренческое образование, существовавшее только в представлениях людей и упорядочивающее их надежды. И вышеописанный федерализм, как не имевший никакого отношения к реальности, был совершенно нежизнеспособен в условиях его практического применения, что и показали дальнейшие события.
Подводя итоги развития советского федерализма, можно сделать вывод о том, что этот опыт носит двоякий характер. В качестве политической ширмы реальных отношений фантомный советский федерализм выполнял свою роль прекрасно, но он был чреват огромным количеством внутренних противоречий, которые неизбежно должны были проявиться в случае применения данной системы отношений на практике.
Использование национального фактора в качестве основополагающего при региональном структурировании страны несло в себе опасность сепаратизма и межнациональной напряженности.
Выведение реальной системы управления регионами за рамки конституционно-правового поля (это проявилось в наличии двух параллельных систем осуществления региональной власти: декларируемого, но фантомного федерализма и реального партийного унитаризма, а также в существовании не сводимых к Конституции нормативных актов, регулирующих региональные отношения) создавало предпосылки для возникновения властной неопределенности, обусловливало сохранение государства с помощью достаточного уровня харизматической и военной власти в центре по сравнению с регионами.
Подобная система была устойчива только при наличии мощных карательных органов, своей постоянной деятельностью удерживающих государство от сползания в хаос. Крах коммунистической системы привел к крушению союзной федерации и усилению сепаратизма, как национального, так и территориального.
2.2 Развитие федерализма в современной России
Главные точки отсчета в развитии современной Российской Федерации как самостоятельного суверенного государства — провозглашение Декларации о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 г. и денонсация договора об образовании СССР 12 декабря 1991 г. В результате распада Советского Союза РСФСР перестала быть частью другого федеративного государства. В 1991 г. сменилось и наименование государства на Российскую Федерацию (Россию).
Указанные перемены отразились и на российском федерализме. В истории современного российского федерализма можно выделить два главных этапа. Первый начинается в период разрушения СССР, в конце 1980-х — начале 1990-х гг., и в основном завершается к 2000 г. Второй этап начинается с 2000 г., с государственных реформ Президента РФ В. В. Путина. Первый этап вполне укладывается в алгоритм деволюционного федерализма, второй характеризуется переходом к федеративной модели интеграционного типа с весьма жестким централистским содержанием.
В числе важнейших событий первого этапа — повышение конституционно-правового статуса внутрироссийских автономий (избавление республик от характеристики автономности, обретение статуса республики всеми автономными областями, за исключением Еврейской). Этот процесс сопровождался провозглашением государственного суверенитета многими национально-государственными образованиями, их стремлением оформить себя в качестве полноценных государств. В политико-государственной жизни преобладали сепаратистские тенденции.
В первой половине 1990-х гг. было принято два основополагающих документа, определяющих контуры федеративных отношений в нашей стране,— это Федеративный договор 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации[15] и Конституция Российской Федерации 1993 г. Именно этими документами и определяется то противоречивое правовое поле, на котором реализуются крайне сложные отношения между федеральным центром и регионами. На том историческом этапе принятие обоих документов было жизненно необходимо для сохранения государственного единства РФ. Федеративный договор стал фундаментом, на котором была возведена федерация в виде системы двусторонних договоров центра с регионами.
Вызывает многочисленные возражения тот факт, что в рамках этой системы взаимоотношений различные регионы устанавливали с центром такое разграничение полномочий, какое могли отвоевать. В результате получилось, что сильные регионы (в первую очередь к ним относятся национальные республики в составе РФ) приобрели гораздо больше полномочий, нежели слабые «русские» области и края. Слабость этих регионов заключалась в том, что они не могли в полной мере разыгрывать национальную карту в игре против центра. Но в то время такие договорные отношения оказались лучшим выбором, нежели их полное отсутствие. Система договоров скрепила разваливающуюся на части федерацию на самой грани ее полной дезинтеграции и предоставила российскому обществу пересмотреть сложившееся соотношение полномочий в другое время. Договоры зафиксировали реально оставшуюся в наследство от СССР систему регионального управления, которая несла в себе все недостатки советской федеративной системы.
Федеративный договор 1992 г. и Конституция РФ 1993 г. заложили и иные сущностные перемены отечественной федеративной модели. В соответствии с ними статус субъектов федерации получили края, области, а также города Москва и Санкт-Петербург, до того являвшиеся обычными административно-территориальными единицами и управлявшиеся из центра на унитарных началах. Так наконец была достроена субъектная основа Российской Федерации[16].
Конституция РФ 1993 г. признала утратившими силу те положения Федеративного договора, которые, в первую очередь, были направлены против государственного единства России и ее интересов как централизованного государства. В этом отношении нельзя не признать справедливость утверждения Ю. Тихомирова: «Федеральная Конституция закрепила основы правовой системы в стране. Ее верховенство служит обеспечению единства и прочности нашего федеративного государства»[17].
Вместе с тем принятие Конституции 1993 г. вовсе не означало, что фактическое положение дел было приведено в соответствие с высшим законодательным актом, определяющим основы правовых взаимоотношений в РФ. Фактическое положение дел продолжало противоречить всякой логике, ибо по-прежнему развивалась практика заключения двусторонних договоров, отдельные положения которых не соответствовали Конституции РФ, а следовательно, не имели никакой юридической силы. Тут действовала логика политическая, требующая временной уступки местным национальным элитам даже в нарушение Основного закона.