К сожалению, предпринимаемые в настоящее время попытки федеративных реформ нацелены отнюдь не на устранение фантомности в государственно-территориальном устройстве. Порой, наоборот, они эту фантомность усиливают, вкладывая в конституционную оболочку федерализма новое унитаристское содержание.
В последнее десятилетие федеральным центром выработана своеобразная «маятниковая» конструкция взаимоотношений по линии «центр — регионы», инициированная заложенной в Конституции 1993 г. неопределенностью многих аспектов федеративных отношений. Сущность «маятниковой» политики проявляется в чередовании федеральным центром, с одной стороны, декларирования (как правило, адресного) идей федерализма и самостоятельности регионов (что было характерно для первой половины 1990-х гг.), с другой же — жестко унитарных методов воздействия, низводящих субъекты федерации до положения номинальных единиц.
«Маятниковая» концепция федеративной политики особенно негативно сказывается в сфере социально-экономических отношений, где мы наблюдаем следующие явления:
Первое. Сознательное удержание федеральным центром большинства регионов в состоянии хронической дотационности через систему межбюджетных отношений. При этом очевидно, что последние инициативы федерального центра по «выравниванию» доходов регионов приведут к окончательному кризису как бюджетного федерализма, так и экономической базы федеративных отношений.
Второе. Нежелание федерального центра четко разграничить собственность на природные ресурсы и признать право субъектов федерации распоряжаться своими ресурсами. Более того, в последнее время федеральный центр вообще перестал признавать за регионами право участия в управлении находящимися на их территории природными ресурсами.
Третье. Установление федеральным центром в сфере социальной политики такой модели отношений, при которой происходят явные перекосы и в основном вся социальная ответственность, даже за социальные реформы, предлагаемые самим федеральным центром, возлагается (а проще — перекладывается) на региональные власти, при этом параллельно происходит сокращение финансовой обеспеченности регионов через реформирование налогово-бюджетных отношений.
На наш взгляд, источником противоречий в экономическом развитии явилось, прежде всего, отсутствие научно обоснованной и эффективно работающей системы разграничения полномочий и ответственности органов власти и управления федерального центра и субъектов федерации. Известная нестабильность федеративных отношений и постоянный уход нормативно-правового регулирования то в «договорную», то в «указную» плоскости во многом обусловлены недостатками системы конституционно-правового регулирования федеративных отношений.
Закономерно, что подобная политика федерального центра порождает встречную реакцию субъектов, которая в 1990-е гг. выражалась прежде всего в растущих противоречиях между региональным и федеральным законодательством, а также в попытках ряда субъектов «перетянуть» на себя часть федеральных полномочий.
К 2002 г. очевидным стало вхождение российского федерализма в системный кризис, характеризующийся безадресностью экономической и социальной ответственности и ее экономической и социальной необеспеченностью, сопровождающийся растущей асимметрией всей системы федеративных отношений.
3.2 Проблема количества субъектов федерации
Административное деление Российский Федерации не является пустой теорией, за довольно длительную историю своего существования оно видоизменило российскую территорию, закрепив за отдельными регионами особые функции. В результате каждая область имеет центр и периферию, передовые и отсталые хозяйственные отрасли, наконец, свою региональную идентичность. Резкий административный передел сломает устойчивые связи. Однако количество субъектов сегодня явно больше, чем необходимо для эффективного управления. Диагноз административно-территориальной ситуации и возможные способы ее решения предпринимает Борис Борисович Родоман - доктор географических наук, автор работ по теоретической географии и экологии человека в своей статье – «Сколько субъектов нужно Федерации?»[34].
Ведомственно-отраслевая и территориальная структуры — два взаимно перпендикулярных разреза одного бюрократизированного государства. Если необходимо постоянное усовершенствование первого, то нужна и позитивная эволюция второго. Вместе с тем очевидны существенные различия. В то время как министерства и департаменты для большинства “населения” суть нечто далекое и верхушечное, административно-территориальное деление (АТД) в нашей стране превратилось в универсальные ячейки жизни общества. В своих регионах (областях, краях, республиках) мы живем почти так же, как во дворах, домах, квартирах, постоянно ощущая их размеры и пределы. Реформа АТД — не просто передвижка границ, изменение статуса городов, пересадка чиновников, но и коренная физическая перестройка, если не ломка, некоторых весьма материальных сооружений.
Границы и центры всех существующих ныне регионов — субъектов Российской Федерации за последние 60 лет практически не изменили свое местоположение. От такого застоя территориальные единицы окостенели, окуклились, обросли барьерами.
Кроить или тасовать? Недостатками Российской Федерации можно считать слишком большое число субъектов и их неравноправие из-за “государственности” республик и ее отсутствия у краев и областей. Самый радикальный рецепт реформирования АТД — упразднить всю существующую систему, нарезать страну на клетки, ограниченные параллелями и меридианами, как штаты Колорадо и Вайоминг, и в их центрах на пустых местах построить новые столицы. Но области и республики — не просто бюрократическая паутина на карте страны; это исторически сложившиеся организмы, мощные узлы материальной инфраструктуры. Ликвидировать их одним махом — все равно что остановить общественный транспорт, отключить газ и отопление и т. д. Катастрофа будет посильнее, чем атаки террористов, а затраты сравнимы с межгосударственной войной. В таком начинании самый упрямый тиран-реформатор споткнется на первом шаге. Остается старый, тривиальный путь — группировать, тасовать, переподчинять имеющиеся регионы без передвижки их границ и центров.
Восемьдесят девять субъектов Федерации[35]— это много для государственных деятелей, которые не могут их ни запомнить, ни быстро найти на карте. О существовании некоторых регионов впервые узнают, когда приходится их посещать, когда получают туда назначение или выставляют там свою кандидатуру.
Уменьшим число субъектов Федерации втрое, сделаем около 30 (почти как в Мексике и чуть больше, чем в Бразилии). Получится по три прежних региона в одном новом субъекте. Чем меньше семей в коммунальной квартире, тем конфликтнее ситуация. Представьте, что в одной группе собраны Самарская, Саратовская и Ульяновская области. Согласятся ли две последние на гегемонию Самары, если учесть, что и Самарская область раздирается соперничеством между Самарой и Тольятти? Новая ли, четвертая инстанция будет возглавлять эту тройку областей или одна из них по очереди? Не осушить ли трем областям дно водохранилища на стыке своих границ южнее Сызрани, чтобы построить там новую общую столицу субъекта Федерации за счет его налогоплательщиков? Подобные малочисленные группировки краев, областей, республик существовали при Н.С.Хрущеве в виде экономических административных районов, возглавлявшихся совнархозами, и сошли со сцены вместе с их автором. Между тем России со времен Екатерины II не хватает крупных административных областей, охватывающих по несколько губерний. Вероятно, верховная власть, как царская, так и советская, опасалась сепаратизма и конкуренции. Не случайно и советские крупные края (Северный, Северокавказский, Дальневосточный и др.) существовали недолго, а к середине ХХ века Центральная Россия почти вернулась к екатерининским губерниям.
С точки зрения кибернетики существует оптимальная кратность деления: каждая управляемая система должна делиться в среднем на семь, а фактически - на пять-девять отделов. Такая пропорция удобна и для личного общения начальника с подчиненными. К оптимальной кратности близка сетка классических экономических (экономико-географических) районов, которые были намечены учеными в ХIX веке, а в советское время применялись для планирования и учета в народном хозяйстве. Число их в Российской Федерации может быть от 9 до 12, а перед распадом СССР официально числилось 11. Вот, на мой взгляд, наилучшие единицы в качестве субъектов Федерации, но, конечно, не только по формально-количественным соображениям: эти районы имеют солидную историю и наиболее близки к реальности. И было бы все хорошо и логично, если бы не республики в составе Российской Федерации.
Камень преткновения — республики. Для республик вхождение в какой-либо регион или округ равносильно понижению статуса. С другой стороны, если сохранить за всеми республиками звания субъектов Федерации и не включать их в экономические районы, ставшие административными, то маленькая Адыгея окажется наравне уже не с Московской областью, а со всей Центральной Россией. Если же малые этнические территории включать в края в качестве автономных областей или округов, а большие оставить в непосредственном подчинении у Москвы, то мы вернемся к тому, что было до 1991 года.