- граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам;
- граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц;
- рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.
Кроме того, анализ положений Закона об обращениях позволяет выделить следующие не менее важные гарантии реализации конституционного права на обращение:
- гарантия безопасности гражданина в связи с его обращением (ст. 6) Закона и как частный случай реализации данного положения в самом Законе об обращениях закрепление недопустимости направления жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется (ч. 6 ст. 8);
- обязательность принятия обращения к рассмотрению (ст. 9) и вытекающий из этого правила принцип срочности рассмотрения обращений (ст. 12).
2.1.Понятие обращения и его формы
Для понимания того, что представляет собой право гражданина на обращение, необходимо выяснить значение самого термина "обращение" применительно к данному Закону. Статья 4 дает следующее определение понятия "обращение": направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.
Как видно, Закон об обращениях сохранил преемственность с актами советского законодательства в части деления обращений на три относительно обособленные группы, а именно предложение, заявление, жалоба.
Под предложением понимается рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.
Заявление представляет собой просьбу гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности этих органов и должностных лиц.
Жалоба - это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов его либо других лиц.
Согласно ст. 5 Закона об обращениях при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:
1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;
2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;
3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов или уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;
4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;
5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.
Особое внимание в Законе об обращениях уделено обеспечению гарантий безопасности гражданина в связи с его обращением. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 6 запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц;
- с ч. 2 ст. 6 при рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;
- с ч. 6 ст. 8 запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется. В том случае, если в соответствии с данным запретом невозможно направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд (ч. 7 ст. 8 Закона).
Как уже было отмечено, в ст. 9 Закона об обращениях закреплена обязательность принятия обращения к рассмотрению. Данная гарантия складывается из двух взаимосвязанных аспектов. Во-первых, обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. Во-вторых, при необходимости обеспечивается его рассмотрение с выездом на место.
Особое место в числе гарантий реализации гражданами своего права на обращение является законодательное закрепление процедуры рассмотрения обращений. В сочетании с охарактеризованными гарантиями это своеобразный алгоритм, в равной степени обязательный и для тех, кто обращается, и в еще большей степени для тех, кто рассматривает эти обращения. Отступления от этого алгоритма представляют собой нарушение закона и должны влечь установленную ответственность.
Так, например, в Санкт-Петербурге большой объем информации можно получить на официальном портале Администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru.
Законом определяется процедура рассмотрения устных обращений граждан. В числе особенностей данной процедуры выделим следующие:
- при личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность;
- содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов;
- письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в порядке, установленном Законом об обращениях;
- в случае, если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться;
- в ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
В соответствии со ст. 14 Закона об обращениях государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица контролируют в пределах своей компетенции соблюдение порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.
Статьей 15 Закона об обращениях особо оговаривается, что лица, виновные в его нарушении, несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ. Данная норма адресована прежде всего к государственным и муниципальным служащим, руководителям государственных органов и органов местного самоуправления. Под ответственностью, которую имеет в виду Закон об обращениях, в первую очередь понимается дисциплинарная ответственность. Вместе с тем в ст. 16 этого Закона особо оговариваются и случаи гражданско-правовой ответственности. Так, гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда. В то же время в случае, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с гражданина по решению суда. Конечно, необходимо определенное время для того, чтобы сложилась практика применения ст. 16 Закона об обращениях. Однако уже сейчас можно сказать, что закрепление взаимной гражданско-правовой ответственности как гражданина, государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц можно рассматривать в качестве еще одной, немаловажной гарантии интересов граждан.
2.2. Административное и судебное обжалование
Как было отмечено, порядок рассмотрения обращений, установленный Законом об обращениях, не распространяется на обращения граждан в судебные органы. Прежде всего это относится к такому виду обращений, как жалоба. По сути, данный Закон создает практический правовой механизм административного обжалования, когда заинтересованный гражданин пытается решить возникающие проблемы без обращения в судебные органы. Во многих случаях административная жалоба, адресованная в конкретный орган или должностному лицу, может быть рассмотрена гораздо быстрее, нежели в суде. Кроме того, вряд ли стоит сбрасывать со счетов и определенный мировоззренческий аспект: у значительной части российского общества возможность защиты своих прав далеко не всегда связана с судами, многие люди не имеют ни опыта, ни желания обращаться в суд, да и опасения прослыть в глазах окружающих "сутягой" играют не последнюю роль. Мы далеки от утверждения, что административная жалоба - это плохо, а все вопросы нужно решать только в суде. В идеале административное и судебное обжалование должны взаимодополняться. Другой вопрос, что в ряде ситуаций решение по жалобе гражданина в административном порядке далеко не всегда устраивает гражданина, да и, скажем прямо, далеко не всегда соответствует закону. В подобных ситуациях суд выступает в качестве своеобразной последней инстанции, призванной поставить точку в возникшей конфликтной ситуации.