Украина, а также Туркмения не приняли и Устава СНГ от 22 января 1993 г., которому придано было значение международного договора, зарегистрированного в Секретариате ООН.
Для понимания правовой природы СНГ важное значение имеют положения Алма-Атинской декларации и Устава о том, что Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями. Это — объединение государств, основанное на началах суверенного равенства всех его членов, являющихся самостоятельными и равноправными субъектами международного права. В Уставе (ст. 4) признается наличие интересов Содружества в целом и определяются сферы совместной деятельности государств-членов, сформулированные с учетом Минского соглашения от 8 декабря 1991 г. К ним относятся: обеспечение прав и основных свобод человека; координация внешнеполитической деятельности; сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков; таможенная политика; сотрудничество в развитии систем транспорта и связи; охрана здоровья и окружающей среды; вопросы социальной и миграционной политики; борьба с организованной преступностью; сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ. Этот перечень может быть дополнен по взаимному согласию государств-членов.
Следует также обратить внимание на ст. 5 Устава, в которой установлено, что соглашения, заключенные в рамках Содружества, должны соответствовать целям и принципам Содружества, обязательствам государств-членов по настоящему Уставу.
Содружество имеет общие цели, общие интересы и общие сферы деятельности, признает суверенитет государств-членов, что позволяет говорить о нем как о международной межгосударственной организации, основанной на договоре, определяющем его правосубъектность и компетенцию.[3]
Содружество Независимых Государств как международная организация имеет свою специфику. Его учредительные акты и Устав дают возможность частичного участия его членов в деятельности Организации. Так, ст. 10 Минского соглашения от 8 декабря 1991 г. предусматривает за каждым участником право приостанавливать действие не только соглашения в целом, но и отдельных его статей. Статья 23 Устава дает возможность любому члену СНГ заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе. Статья 43 оставляет за государствами-учредителями право при ратификации Устава делать оговорки и заявления по разделам III "Коллективная безопасность и военно-политическое сотрудничество", IV "Предотвращение конфликтов и разрешение споров", VII "Межпарламентское сотрудничество" и ст. 28, 30-33, касающимся Координационно-консультативного комитета. Совета министров обороны и Главного командования ОВС, Совета командующих пограничными войсками, Экономического суда и Комиссии по правам человека.
На основании Устава СНГ различаются государства-учредители и государства — члены Содружества.
Статья 7
Государствами-учредителями Содружества являются государства, подписавшие и ратифицировавшие Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 года и Протокол к этому Соглашению от 21 декабря 1991 года к моменту принятия настоящего Устава.
Государствами-членами Содружества являются те государства-учредители, которые принимают на себя обязательства по настоящему Уставу в течение одного года после его принятия Советом глав государств.
Членом Содружества может также стать государство, которое разделяет цели и принципы Содружества и принимает на себя обязательства, содержащиеся в настоящем Уставе, путем присоединения к нему с согласия всех государств - членов.
Статья 8
На основании решения Совета глав государств к Содружеству в качестве ассоциированного члена может присоединиться государство, желающее участвовать в отдельных видах его деятельности, на условиях, определяемых соглашением об ассоциированном членстве.
По решению Совета глав государств на заседаниях органов Содружества могут присутствовать представители других государств в качестве наблюдателей.
Вопросы участия ассоциированных членов и наблюдателей в работе органов Содружества регулируются правилами процедуры таких органов.
Статья 9
Государство-член вправе выйти из Содружества. О таком намерении государство-член извещает письменно депозитария настоящего Устава за 12 месяцев до выхода.
Обязательства, возникшие в период участия в настоящем Уставе, связывают соответствующие государства до их полного выполнения.
Статья 10
Нарушения государством - членом настоящего Устава, систематическое невыполнение государством его обязательств по соглашениям, заключенным в рамках Содружества, либо решений органов Содружества рассматриваются Советом глав государств.[4]
В отношении такого государства могут применяться меры, допускаемые международным правом.
К государствам-учредителям отнесены те государства, которые подписали и ратифицировали Соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. и Протокол к нему от 21 декабря 1991 г. к моменту принятия Устава СНГ, а именно Армения, Беларусь, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина (подписали, но не ратифицировали Алма-Атинские соглашения Азербайджан и Молдова).
Государствами — членами СНГ следует считать те государства, которые приняли на себя обязательства по Уставу СНГ в течение года после его утверждения. Украина и Туркменистан Устав СНГ не ратифицировали и являются государствами-участниками. Прием в СНГ открыт для всех государств, которые разделяют его цели и принципы и принимают на себя обязательства, содержащиеся в Уставе, путем присоединения к нему с согласия всех государств-членов. Предусматривается также возможность участия государств в отдельных видах деятельности Содружества на правах ассоциированных членов.
Уставом СНГ предусмотрена достаточно сложная структура. Высшим органом Содружества является Совет глав государств (СГТ), в котором на высшем уровне представлены все государства-члены (ст. 21). Совет уполномочен обсуждать и решать принципиальные вопросы, связанные с деятельностью участников СНГ в сфере их общих интересов, перечисленных в ст. 4 Устава. Совет собирается на заседания два раза в год и может проводить внеочередные заседания по инициативе одного из государств-членов.
Совет глав правительств (СГП) координирует сотрудничество органов исполнительной власти членов СНГ в экономической, социальной и иных сферах общих интересов (ст. 22). Он собирается на заседания четыре раза в год и может проводить внеочередные заседания по инициативе правительства одного из государств-членов.
Решения обоих Советов принимаются консенсусом. Любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе, что не должно препятствовать принятию решения.
Согласно Уставу, оба Совета могут проводить совместные заседания. Каждый из Советов может создавать рабочие и вспомогательные органы как на постоянной, так и на временной основе. Эти органы формируются из представителей государств-членов, наделенных соответствующими полномочиями. Кроме того. Уставом СНГ предусмотрены совещания руководителей соответствующих государственных органов для решения вопросов сотрудничества в отдельных областях и разработки рекомендаций для СГГ и СГП.
Третьим органом в структуре СНГ является Совет министров иностранных дел (СМИД), который действует на основе решений СГГ и СГП (ст. 27). СМИД осуществляет координацию внешнеполитической деятельности государств-членов, включая их деятельность в международных организациях, и проводит консультации по вопросам мировой политики, представляющим взаимный интерес.[5]
Постоянно действующим исполнительным и координирующим органом Содружества является Координационно-консультативный комитет (ст. 28). Он состоит из постоянных полномочных представителей, по два от каждого государства — члена СНГ, и Координатора Комитета, назначаемого Советом глав государств. Комитет вырабатывает и вносит предложения по всем вопросам деятельности Содружества, способствует реализации договоренностей по конкретным направлениям экономических взаимоотношений, содействует работе всех органов Содружества.
Для организационно-технического обеспечения работы всех органов Содружества при Координационно-консультативном комитете создан Секретариат, возглавляемый Координатором Комитета. Местопребывание Секретариата и Комитета — Минск (Беларусь).
Уставом СНГ предусмотрен также ряд органов, находящихся в структуре Совета глав государств. Это Совет министров обороны, который является органом СГГ по вопросам военной политики и военного строительства государств-членов. Предусмотрено также создание Главного командования Объединенных Вооруженных Сил, призванного осуществлять руководство Объединенными Вооруженными Силами, а также группами военных наблюдателей и коллективными силами по поддержанию мира в Содружестве. Совет командующих Пограничными войсками является органом СГГ по вопросам охраны внешних границ государств-членов и обеспечения стабильного положения на них.
Особое положение в структуре Содружества занимает Экономический суд, задачей которого является обеспечение выполнения экономических обязательств в рамках Содружества. Суд призван разрешать споры, возникающие при исполнении экономических обязательств, а также другие споры, отнесенные к его ведению соглашениями государств-членов. Кроме того, он вправе толковать положения соглашений и иных актов СНГ по экономическим вопросам. Суд осуществляет свою деятельность в соответствии с Соглашением о статусе Экономического суда и Положением о нем от 6 июля 1992 г., а также Регламентом Экономического суда от б июля 1994 г.