В ряде имеющихся исследований по проблемам юридической природы социальных услуг в качестве критерия, позволяющего отграничить социальные услуги от иных публичных услуг, используется сфера жизни общества, в рамках которой происходит их реализация[6]. Действительно, социальная сфера, включающая в себя образование, здравоохранение, науку, культуру, социальное обеспечение (социальную помощь), обладает значительной спецификой, особенно в условиях построения социального государства, параметры которого заданы ст. 7 Конституции РФ.
Этот критерий является определяющим, поскольку именно специфика социальной сферы как "совокупности отраслей, предприятий, организаций, непосредственным образом связанных и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние, потребление"), сферы, где реализуются социальные права граждан, определяет основные характеристики социальных услуг. В то же время использование других критериев (особенности финансирования, варианты нормативной правовой регуляции, субъекты соответствующих отношений, содержание отношений и других) позволяет к числу признаков социальных услуг отнести следующие:
· услуги оказываются гражданам в рамках государственной социальной политики и реализации социальных целевых программ;
· адресная субъектная направленность (социальные услуги получают те слои населения, которые нуждаются в оказании помощи);
· перечень таких услуг закрыт и нормативно регламентирован;
· финансирование затрат, связанных с оказанием социальных услуг, осуществляется в основном за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов;
· субъекты, оказывающие услуги, - в основном государственные и муниципальные учреждения социальной службы.
Публичный коллективный порядок предоставления социальных услуг отмечается также некоторыми судьями Европейского Суда по правам человека, хотя решения Суда в большинстве своем исходят из преобладания частноправового регулирования над публично-правовым в отношениях по социальному страхованию, где также имеют место социальные услуги.
В случаях, когда государство не создает системы государственных учреждений или механизмов обязательного социального страхования рисков, оно обязано обеспечить доступность услуг частных организаций.
Всеобщая декларация прав человека[7] в ст. 25 закрепляет достаточно абстрактное право на определенные параметры жизненного уровня, которое наполняется содержанием на уровне многочисленных конвенций, пактов и деклараций. Конвенция МОТ N 26 "О создании процедуры установления минимальной заработной платы"[8] оперирует категорией "удовлетворительный уровень жизни", для достижения которого необходим высокий минимальный уровень заработной платы.
Право граждан на доступность необходимых благ и услуг предполагает, что в условиях техногенного общества, когда значительно возрастает зависимость человека от системы этих благ и услуг, необходимо не только участие государства в создании, расширении и совершенствовании этой системы, но и вмешательство в процесс получения, пользования теми или иными достижениями цивилизации.
На конституционном уровне в Российской Федерации не закреплено социальное право на обслуживание, хотя идея о том, что благосостояние людей определяется не только потреблением материальных благ, давно уже воспринята и зарубежным, и отечественным законодательством, и наукой.
Социальное обслуживание, включающее в себя совокупность соответствующих услуг, выступает в роли одного из тех способов, при помощи которых создаются условия для удовлетворения социально-приоритетных потребностей, исходя из интересов общества. Будучи средством наиболее полной интеграции человека в общественную жизнь посредством пользования услугами современной инфраструктуры и достижениями цивилизации, право на обслуживание, как уже указывалось, не соответствует возрастанию доли потребления социальных услуг. Если по состоянию на конец XX в. доля социальных услуг в структуре социальной помощи в России составляла всего 2%, а социальных льгот - 55%, то тенденцией последних лет является постоянный рост доли услуг, например, услуги в потребительской корзине 2000 г. составляли 18,6%, а в 2004 г. - 31,6%[9].
Одна из проблем, связанных с реформированием социальной сферы, состоит в том, что необходимо более четко определить вариант связи между организационно-правовой формой юридического лица, оказывающего услуги, и социальной сущностью этих услуг. Первый вариант - социальные услуги оказывают четко обозначенные государственные или муниципальные учреждения. Второй - организации любых организационно-правовых форм могут оказывать социальные услуги от имени государства на особых финансовых и иных условиях. Представляется, что последние изменения в российском законодательстве свидетельствуют о приверженности второй линии.
Зарубежный опыт показывает наличие множества вариантов решения данных вопросов. В отличие от прошлых лет, когда все учреждения социальной сферы (в частности, учреждения здравоохранения) делились на государственные, принадлежащие общественным (чаще всего благотворительным) организациям, и коммерческие (частные), в настоящее время число как полностью государственных, так и полностью частных организаций, оказывающих социальные услуги, неуклонно снижается. При этом помещения и оборудование заведений могут быть государственными, а предоставляемые услуги - частными или наоборот.
Тезис о том, что вложение в социальные услуги есть "проедание" бюджетных денег, не является верным, поскольку ряд исследований показывает, что перспективы экономического роста в странах с переходной экономикой на 64% связаны с развитием человеческого и социального капитала, на 16% обусловлены состоянием физического капитала и на 20% природными ресурсами. 40% валового национального продукта - результат развития системы образования. Инвестиции в образование наиболее выгодны, так, на один доллар затрат получается три-шесть долларов прибыли[10].
Доступность услуг - это их важнейшая характеристика, особенно актуальная для социальных услуг в России. На доступность услуг влияет множество факторов, среди них: географический фактор, экономический, культурный, организационный, фактор социальной принадлежности. В связи с этим полагаем, что правовое регулирование в сфере социальных услуг, наряду с имеющей место тенденцией по их стандартизации, должно создать дополнительные гарантии доступности тех услуг, которые непосредственным образом связаны с реализацией социальных и культурных прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
2 Правовое регулирование системы социального обслуживания детей
2.1 Понятие социального обслуживания
Согласно статье 1 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации"[11] социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.
К признакам социального обслуживания следует относить и то, что условия договора по предоставлению социальных услуг, а также обязанность сторон вступить в договор предусмотрены нормативными правовыми актами и полностью исключают свободу договора.
Что касается содержания правоотношений, в рамках которых происходит социальное обслуживание, то необходимо учитывать следующее. Публичные услуги в социальной сфере обусловлены социальными правами граждан и, как правило, соответствуют видам социальных обязательств государства. При формальном закреплении принципов оказания социальных услуг, которые взаимосвязаны с принципами социального государства) законодатель ставит своей целью добиться такого баланса между частными и публичными интересами, который в наибольшей степени отвечал бы требованиям фактического равенства и справедливости.
Особые финансовые условия и иные гарантии доступности этих услуг, которые обеспечивает государство, и именно оно - также черта, отличающая социальные услуги от иных публичных услуг.
Используя данный признак в качестве основания для классификации, можно выделить следующие виды социальных услуг:
· изначально бесплатные для всего населения (общее образование, скорая медицинская помощь);
· бесплатные для отдельных категорий населения (высшее образование на конкурсной основе, получаемое впервые);
· частично оплачиваемые (проезд на железнодорожном транспорте, лекарственное обеспечение для льготных категорий).
Социальное обслуживание предполагают публичный характер прав лица, претендующего на получение этих услуг, обусловленный тесной связью между услугами и социальными правами. Социальные права как права "второго поколения" представляют собой те притязания, которые предъявляются не к отдельным лицам и организациям, а к обществу и государству как его организованной форме.
Признаком социальных услуг является и тот факт, что они регулируются нормами специальных законов, не имеющих "прописки" в гражданском законодательстве, а образующих особый блок законодательства - социальное законодательство, в рамках которого можно объединить законодательство об образовании, здравоохранении, культуре, частично жилищное и семейное законодательство, трудовое законодательство и законодательство о социальном обеспечении.