· совершенное противоправное деяние, то есть конституционное правонарушение, с важнейшими его условиями (элементами): объективной противоправностью и виной;
· установившаяся между правонарушителем и государством правовая связь в момент совершения противоправного деяния, характеризующаяся возникновением специального охранительного отношения.
Таким образом, ответственность, с нашей точки зрения, представляет собой правовую связь (состояние), которая возникает вследствие несоблюдения правовой нормы между участниками нарушенного правоотношения, воплощается в установлении нормативного, обращенного к правонарушителю требования подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию) и реализуется, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав пли правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения.
Классификация мер ответственности субъектов федерации.
Опираясь на имеющиеся разработки, к числу мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации следовало бы отнести:
1) отстранение от должности высшего должностного лица — главы исполнительной власти субъекта;
2) роспуск или приостановление деятельности высшего органа законодательной власти субъекта;
3) отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государственной власти федерации;
4) признание недействительными актов органов власти субъектов судами по обращениям органов власти федерации;
5) временное перераспределение предметов ведения и полномочий (как правило, конкурирующих) в пользу органов власти федерации;
6) изменение статуса субъекта федерации;
7) назначение специального федерального представителя для управления субъектом («прямое президентское правление»);
8) ввод специальных милицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством.
Классифицировать перечисленные федеральные санкции (меры ответственности) можно по различным основаниям. Во-первых, в зависимости от применяющих их органов их можно разделить на:
· санкции органов исполнительной власти федерации (отмена или приостановление действия актов);
· санкции судебных органов (признание актов органов власти субъектов недействительными) и санкции, налагаемые совместно несколькими федеральными органами (ввод войск, роспуск законодательного органа, отстранение от должности главы исполнительной власти субъекта).
Во-вторых, систематизация может основываться на разграничении мер ответственности по правовому результату:
· меры, по которым акты органон власти утрачивают юридическую силу (признание актов недействительными, отмена или приостановление их действия вышестоящими органами);
· меры, лишающие должностное лицо или орган властных полномочий (отстранение от должности высшего должностного лица, роспуск или приостановление деятельности законодательного органа);
· меры, преобразующие правовой статус субъектов права (принятие федерального закона об изменения статуса субъекта);
· меры по использованию прямого принуждения (деятельность армии, милиции и т. п.).
В-третьих, меры ответственности (санкции) можно подразделить на окончательные и временные, в зависимости от длительности воздействия. Например, признание недействительным акта всегда имеет окончательный характер, а ввод воинских подразделений в субъект федерации может применяться только временно.
В-четвертых, меры ответственности можно классифицировать по степени использования государственного принуждения:
· меры, основанные на средствах косвенного, опосредованного правовой процедурой принуждения (лишение юридической силы, лишение властных полномочий, возложение обязанностей);
· меры фактического, прямого физического принуждения (использование армии и милиции).
В-пятых, меры ответственности можно разграничить и по использованию функционального критерия: карательные меры, основой которых является назначение наказания, возложение специальных отрицательных обременений, ставящих органы государственной власти в подчиненное положение к федерации, фактически лишающие их государственного статуса, — ликвидация собственной системы управления субъектом, то есть отстранение от должности высшего должностного лица и приостановление либо роспуск законодательного органа, а также назначение федерального представителя для управления субъектом, перераспределение предметов ведения и полномочий; восстановительные меры, возвращающие статус-кво, существовавший до нарушения правовых установлений, — отмена или приостановление действия незаконного акта, признание акта недействительным; меры пресечения, выражающиеся в основном в использовании средств прямого государственного принуждения, в целях оперативного пресечения правонарушений со стороны органов государственной власти субъектов — ввод подразделений милиции, армии для подавления мятежей, беспорядков, сепаратистских выступлений.
Проблемы совершенствования законодательства о конституционной ответственности субъектов Российской Федерации.
В литературе на сегодняшний день тема ответственности субъектов федеративных отношений — федерации и ее членов — разработана недостаточно. Причем в работах, посвященных проблемам конституционной ответственности, лишь отрывочно отмечается возможность применения санкций к органам власти субъектов федерации за несоблюдение федерального законодательства.
Основной проблемой данного этапа конституционного развития России можно назвать создание четкой системы взаимоотношений федеральных и региональных органов власти в целях стабильности федеративной формы устройства государства. В настоящее время федеральные органы власти практически не имеют правовых способов воздействия на органы власти субъектов Федерации. Тому свидетельство многочисленные акты несоответствия конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Федерации федеральному законодательству, неисполнение решений федеральных судов, присвоение полномочий органов власти Федерации, в том числе и по заключенным договорам между Российской Федерацией и отдельными субъектами[8].
По нашему мнению, необходимо в ближайшее время внести поправки в Конституцию России с целью создания стройной системы мер конституционной ответственности субъектов Федерации.
Какова ситуация сейчас? В Конституции Российской Федерации закреплены лишь две меры ответственности: приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов Президентом России до решения соответствующего суда (ч.2 ст. 85) и признание неконституционными правовых актов субъектов Конституционным Судом Российской Федерации по запросам федеральных органов (ст. 125). Возникают вопросы: как быть в том случае, если субъект (его органы власти) отказывается выполнить решение Конституционного Суда либо открыто нарушает федеральные законы? Нужно в числе первых поправок в Конституцию России и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» ввести такие меры ответственности субъектов Федерации, как:
· временное отстранение от должности высшего должностного лица субъекта (президента, губернатора) в случае нарушения им Конституции и федеральных законов после предварительного уведомления о необходимости привести в соответствие изданные им правовые акты и отказа от выполнения этих требований в срок до трех месяцев указом Президента России. Окончательное отстранение от должности происходит по итогам рассмотрения дела в Конституционном Суде,
· приостановление деятельности законодательного (представительного) органа власти субъекта и его роспуск в том же порядке, что и при решении вопроса об отстранении от должности высшего должностного лица субъекта;
· в случае отсутствия высших органов государственной власти субъекта назначение Президентом России временного федерального управления данным субъектом федерации сроком не более чем на год. В случае необходимости продления срока согласие должен давать Совет Федерации;
· крайней мерой конституционной ответственности является введение в субъект федерации внутренних войск, армии и спецподразделений милиции в случае вооруженных столкновений, угрозы территориальной целостности Российской Федерации, деятельности сепаратистских групп. Подобная мера вводится указом Президента, согласованным с Советом Федерации. При неотложной необходимости указ вступает в силу немедленно с одновременным внесением его на утверждение Совета Федерации.
На наш взгляд, необходимы исследования по разработке новых видов ответственности субъектов Федерации, их органов и должностных лиц. Так, И. А. Умнова предлагает изучить возможность закрепления в Конституции России такого вида конституционно-правовой ответственности, как преобразование статуса субъекта Федерации вследствие признания несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен. В результате применения такой меры субъект либо будет присоединен к другому субъекту Федерации в качестве административно-территориального образования, либо на его основе будет образована федеральная территория[9].
В такой ситуации требуется введение в перечень мер конституционной ответственности комплексной меры правового воздействия о признании системы государственной власти субъекта антиконституционной.