Не менее важную роль призваны сыграть неправительственные международные организации, в частности, Транспаренси Интернэшнл (Transparency International, далее ТИ), межправительственной организации мониторинга коррупционности, созданной пол эгидой ООН в 1984 году. Главнейшей задачей ТИ остаётся формирование антикоррупционной среды, которая исключала бы возможность существования и распространения этого, кажется, «непобедимого» коррупционного зла[24]. Приоритетным направлением по реализации этой идеи является формирование антикоррупционных коалиций, которые должны не только принимать международные акты, противостоящие взяточничеству, но и воплощать в жизнь их содержание, а также норм иных документов в этой сфере, устанавливая критерии законного и нравственного поведения, ценность которого всегда чрезвычайно высока.
ТИ активно работает над обеспечением публичной осведомленности о рассматриваемой проблеме (в частности, путём создания ежегодных выпусков статистических альманахов) с тем, чтобы усилить антикоррупционную настроенность обществ всего мира, создать атмосферу нетерпимости к коррупции.
В этой связи остаётся надеяться, что всё-таки наступит тот пороговый момент, о котором говорит В. В. Лунеев, когда политическая, правящая и экономическая элита не сможет далее пренебрегать мнением народа, как это происходит нынче во многих странах мира, и, может, тогда придёт эра «демократии в интересах ответственности» вместо сегодняшней «демократии в интересах богатства»[25].
2. Антикоррупционные документы и инструменты принятые и используемые в России.
По данным исследования Международного центра Transparency International, в 2008 году в России был зафиксирован самый высокий уровень коррумпированности в государственном секторе за последние восемь лет. Такой вывод Центр делает, основываясь на восприятия коррупции в 180 странах[26].
Очевидно, что коррупция стала угрозой для безопасности государства. Именно поэтому практически на протяжении 2008 и 2009 годов велась многоплановая законотворческая и организационно-подготовительная работа по созданию полноценной системной основы для борьбы с коррупцией в России.
19 мая 2008 г. на совещании по проблемам противодействия коррупции Президент Российской Федерации определил необходимость разработки в самый короткий срок Национального плана противодействия коррупции (далее-Национальный план). На том основополагающем совещании Президент России обозначил коррупцию, как одну из наиболее существенных угроз, которая «разлагает деловую среду, снижает дееспособность государства, отражается на имидже государства. Но самое главное – коррупция подрывает доверие граждан к власти, к тем проблемам, которыми власть должна заниматься» [27].
Понятно, что антикоррупционная борьба может быть эффективной только при условии ее системности. Именно поэтому мы говорим об антикоррупционной политике как о системе взаимосвязанных приоритетов и мер борьбы с коррупцией, включающих политические, законодательные, экономические, психолого-стимулирующие компоненты.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 года № 815 «О мерах по противодействию коррупции», был образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. На него была возложена задача разработки Национального плана.
2 июля 2008 года Д.А. Медведев принял участие в заседании Совета законодателей, на котором рассматривались проблемы законодательного обеспечения противодействия коррупции. Участники заседания обсудили проект Национального плана.
Еще тогда Д.А.Медведев подчеркнул, что в новый 2009 год страна должна войти с современным и эффективным антикоррупционным законодательством.
В заседании приняли участие члены Совета Федерации и Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, руководители силовых ведомств, представители Правительства Российской Федерации, Конституционного и Верховного Судов, Генеральной прокуратуры, полномочные представители Президента России в федеральных округах и члены Общественной палаты. К тому времени серьезный антикоррупционный потенциал был уже заложен в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. и плане мероприятий по ее проведению, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р.
31 июля 2008 г. Национальный план был утвержден и стал, таким образом, существенным дополнением отмеченных документов, придав борьбе с коррупцией новое значение – системный подход.
В Национальном плане - четыре раздела и приложение, содержащее перечень первоочередных законодательных актов РФ, требующих изменения и дополнения.
Раздел I Национального плана – сугубо юридический, посвящен мерам по законодательному обеспечению противодействия коррупции, которые вошли в проект одноименного федерального закона. Впервые за долгое время предложено дать определение понятий «коррупция», «коррупционное правонарушение», а также «противодействие коррупции».
Раздел включает предложения, касающиеся профилактики коррупции. Здесь же содержатся указания на необходимость развития института общественного и парламентского контроля над соблюдением антикоррупционного законодательства. Далее определены основные направления государственной политики в сфере противодействия коррупции.
Впервые предложено внесение изменений в законодательство РФ, касающихся административной ответственности юридических лиц, причастных к коррупционным правонарушениям, а также внедрение процедуры дисквалификации в качестве административного наказания. По сути, в этом предложении отражены те обязательства, которые приняла Россия в 2006 году после ратификации Конвенции ООН против коррупции, Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.
В разделе I также впервые внесено предложение об уточнении требований к разным категориям государственных и муниципальных служащих, а также о возложении дополнительных запретов и ограничений при их приеме на работу.
Раздел II этого документа содержит комплекс мер по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции, среди которых: регламентация процедур, связанных с государственными подрядами, тендерами, административными, совершенствование правосудия.
Не осталось без внимания и совершенствование функционирования государственного аппарата, включающее в себя передачу функций государственных органов в негосударственный сектор, создание контроля деятельности государственных и муниципальных служащих со стороны института гражданского общества, вопросы новой версии кодекса служебного поведения государственных служащих, контроль имущественного положения государственных и муниципальных служащих и меры по предотвращению конфликта интересов.
Раздел IIIрассматриваемого плана содержит предложение по формированию антикоррупционного стандарта поведения, которое немыслимо без правового просвещения, повышения профессионального уровня юридических кадров, активной работы средств массовой информации и общественных организаций.
В разделе IV, среди первоочередных мер по реализации Национального плана, руководителям федеральных государственных органов, в пределах своей компетенции, было предложено разработать и принять планы противодействия коррупции.
Во исполнение Национального плана 3 октября 2008 года Президент России внес в Государственную Думу пакет антикоррупционных законопроектов, в который вошел законопроект «О противодействии коррупции», поправки в ФКЗ «О Правительстве РФ» и два законопроекта, вносящие изменения в целый ряд федеральных законов[28].
17 октября 2008 года в Совете Федерации состоялись парламентские слушания «О законодательном обеспечении Национального плана противодействия коррупции» с тщательным обсуждением этих законопроектов и перспектив законодательного обеспечения борьбы с коррупцией. Участники парламентских слушаний сошлись во мнении, что антикоррупционный пакет законов отражает насущные преобразования в системе государственного управления и местного самоуправления, является важным шагом в совершенствовании российского антикоррупционного законодательства, приведении его в соответствие с международными стандартами в этой сфере.
Совету Федерации было рекомендовано организовать мониторинг применения антикоррупционного законодательства; разработать систему мер, направленных на усиление парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства; совершенствовать механизм и порядок проведения антикоррупционной экспертизы законопроектов.
Следует отметить, что проблема коррупциогенности законодательных документов была предметом дискуссии и на парламентских слушаниях Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и окружающей среде 18 декабря 2008 г.: «Проблемы законодательного обеспечения противодействия коррупции в сфере природоресурсного и экологического законодательства». Комитетам и комиссиям Совета Федерации было рекомендовано перед первым чтением законопроектов провести их предварительную антикоррупционную экспертизу.
5 ноября 2008 года в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Д.А. Медведев еще раз отметил, что «для свободного, демократического и справедливого общества враг номер один - это коррупция» и «действовать по этой проблеме нужно разумно, жестко и последовательно».
Внесенный Президентом Российской Федерации пакет антикоррупционных законов 19 декабря 2008 года был принят Государственной Думой, а 22 декабря 2008 года одобрен Советом Федерации.