В последние годы в России создана правовая основа для существования различных форм собственности на природные ресурсы. Развивается частная форма собственности, уточняются федеральная и региональная формы государственной собственности закреплено право собственности на природные ресурсы за муниципальными образованиями. Вся деятельность федеральных, территориальных органов управления, местного самоуправления, а также граждан и общественных объединений должна быть направлена на обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды всеми собственниками природных ресурсов. К тому же вовлечение природных ресурсов в гражданский оборот выдвигает необходимость изменения системы управления, дополнения его функций, установления принципов в соответствии с новыми экологическими требованиями и экономическими методами.
Экологическая демократизация привела к тому, что на законодательной основе стали готовиться и публиковаться ежегодные государственные доклады о состоянии окружающей среды. Принимаются правовые нормы, расширяющие участие общественности в управлении природопользованием и охраной окружающей среды. В этой связи является актуальным обобщение практики экологического движения в России, других странах с тем, чтобы выработать правовые формы воздействия граждан, общественных объединений на деятельность государственных органов как исполнительной, так и законодательной власти в целях решения экологических проблем в обществе и в регионах.
В последние годы принят ряд нормативных правовых актов в сфере экологических отношений, определяющих новые подходы к управлению природопользованием и охраной окружающей среды. Между тем, каких-либо серьезных обобщений, а тем более научных разработок по данной проблеме не было, что создает определенный разрыв между практикой правового регулирования и уровнем теоретического исследования в этой области экологического права.
Нередко в процессе осуществления полномочий Российского государства, как собственника природных ресурсов по распоряжению ими и предоставлению в пользование игнорируются экологические интересы будущих поколений.
Предусмотренные в ст. 42 Конституции РФ экологические права оказались во многом виртуальными, не подкрепленными юридическими предписаниями и судебной, административной практикой. Научных исследований в этой области много, а реализации прав мало; здесь виден явный разрыв теории и жизни[1].
Мало внимания уделяется экологическим правам и обязанностям граждан. Между тем в Конституции говорится о том, что государство создает благоприятные условия, обеспечивает соблюдение экологических прав, гарантирует выполнение природоохранных правил, привлекает к ответственности за нарушение обязанностей.
Согласно Конституции РФ, поощряется деятельность, способствующая экологическому благополучию (ст. 41), устанавливаются основы федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития (п. "е" ст. 71), обеспечивается проведение правительством единой государственной политики в области экологии (п. "в" ст. 114). Это скорее декларации, нормы-принципы, которые по существу не предусматривают механизма их применения[2].
Как отмечает М.М. Бринчук, бездействие государства - одна из основных причин экологического кризиса в России, причем оно в той или иной степени характерно для каждой ветви государственной власти.
Поскольку экологическое право, в конечном счете, направлено на обеспечение одного из важных естественных прав человека - права на благоприятную окружающую среду, надо признать, что его развитие в современных условиях имеет принципиальное значение и в плане формирования основ гражданского общества и правового государства. Поэтому совершенно очевидно, что осуществление всех других социально значимых мер имеет смысл, если обеспечиваются приемлемые для человека условия окружающей среды. Оценивая отношение власти, финансовых и политических структур к экологическим проблемам развития российского общества, к сожалению, приходится усомниться в полной осознанности этой истины.
Некоторые проблемы экологического права, как отмечает А.И. Бобылев, требуют конституционного регулирования. Необходимо закрепить на конституционном уровне экологические обязанности государства. В Конституции надо более четко разграничить полномочия и предметы ведения федеральных органов и органов субъектов РФ.
В России создано и существует разветвленное законодательство о рациональном использовании природных ресурсов и охране окружающей среды. Законом урегулированы важные общественные отношения в области использования и охраны основных шести природных ресурсов: земли (Земельный кодекс РФ 2001 г.), недр (Закон РФ "О недрах" 2005 г.), вод (Водный кодекс РФ 1995 г.), лесов (Лесной кодекс РФ 1997 г.), животного мира (Федеральный закон "О животном мире" 1995 г.), атмосферного воздуха (Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" 1999 г.).
Кроме того, начиная с 1995 г. в России принят ряд крупных, имеющих не только природоохранное, но и идеологическое значение федеральных законов (например, Федеральный закон "Об охране озера Байкал"). Многие из них не имели аналогов в отечественном законодательстве (например, федеральные законы "Об экологической экспертизе", "Об отходах производства и потребления", "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и др.).
Таким образом, можно сказать, что выработана основная масса экологического законодательства (за некоторыми существенными исключениями), охватывающего важнейшие сферы правового регулирования в области охраны окружающей среды. Продолжается работа над Федеральным законом "Об экологической информации". Однако на сегодняшний день так и не приняты федеральные законы "Об охране растительного мира", "Об опасных химических веществах", "Об охоте", "Об охране водных биоресурсов" и некоторые другие.
Следует отметить, что качество правового регулирования, предусмотренного федеральными законами, принятыми за последнее десятилетие, порой существенно различается. Задачи совершенствования экологического законодательства и его эффективной реализации вызывают необходимость обновления концепции его формирования, переосмысления накопленного опыта, учета стабильных и временных, традиционных и новых факторов, оказывающих влияние на его содержание, структуру, формы правотворчества. Многие из них, например потеря интереса обществом и отдельными социальными группами к вопросам защиты окружающей среды, деэкологизация государственной власти, снижение профессионального уровня и качества работы правоохранительных органов, снижение уровня финансирования природоохранительных мероприятий в госбюджете РФ, носят отрицательный характер[3].
Специалисты акцентируют внимание на недостаточно высоком качестве вновь принимаемых либо обновляемых законодательных или иных нормативно-правовых актов. Некоторые нормы носят чисто декларативный характер: зачастую терминология, употребляемая в текстах актов, недостаточно отработана, существуют противоречия между экологическими и иными отраслями законодательства. Особый интерес приобретает такой феномен как "абстрактность правотворчества", когда разработчики акта не задумываются о механизмах его реализации, не предусматривают альтернативного создания условий результативности применения, не берут во внимание интересы налогоплательщиков (не подсчитывают даже приблизительно, во что обойдется налогоплательщикам реализация той или иной нормы). Обратной стороной этого феномена является лоббирование законов, принятие актов, за которые предполагается получить материальные сиюминутные выгоды. Широко известна история с так называемым пакетом законов о ввозе радиоактивных отходов в Россию. Минатом России и Комитет по экологии Государственной Думы РФ активно продвигали эти законы. В качестве главного аргумента называлась сумма, которую Россия получит в результате ввоза тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, - 20 млрд долл. В СМИ при этом указывалось и на то "незначительное" условие, что существенная часть доходов должна быть израсходована на постройку предприятий по переработке радиоактивных отходов и оборудование мест их захоронения[4].