Юридическое несовершенство механизма государственной власти сказывалось тем пагубнее, что в стране усилилась острая поляризация политических сил. В самом парламенте борьба двух тенденций – реформаторской и оппозиционной – постоянно порождала осложнения и кризисы. Эти тенденции проявлялись в решении практически любого вопроса. В период, когда началась радикальная экономическая реформа (1992 год), Верховный Совет и особенно Съезд систематически препятствовали деятельности Президента, сознательно ставили его в трудное положение при выборе главы правительства и министров[29].
В обстановке острого противостояния на VIIСъезде в декабре 1992 года в Конституцию была введена антиконституционная по духу статья 1266, согласно которой, в случае роспуска или приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, полномочия Президента подлежали немедленному прекращению. Антипрезидентские силы открыто готовились к использованию статьи 12110 Конституции, которая предусматривала отрешение Президента от должности[30].
С марта 1993 года началось резкое обострение отношений Президента с Верховным Советом. 24 марта Президент издал Указ о назначении на 25 апреля референдума о доверии Президенту и одновременно по проекту новой Конституции и проекту закона о выборах в федеральный парламент[31]. Указ встретил противодействие со стороны оппозиции, но референдум все же состоялся в назначенный срок: 60% участвовавших в голосовании выразили доверие Президенту и высказались за досрочное переизбрание народных депутатов. Такое развитие событий ясно указывало на то, что несовершенство Конституции постоянно приводит к кризисам, но не содержит способов их преодоления, более того, подталкивает политические силы не к конституционным, а к силовым методам разрешения противоречий, что таит опасность гражданской войны.
Работа Конституционной комиссии и Конституционного совещания. Особенности разработки и принятия Конституции РФ 1993 года
Необходимость принятия новой Конституции была осознана всеми политическими силами еще в ходе принятия Декларации о государственном суверенитете от 12 июня 1990 года на I Съезде народных депутатов. Тогда же была образована Конституционная комиссия, председателем которой стал Б.Н. Ельцин, который на тот период времени был Председателем Верховного Совета Российской Федерации. В состав комиссии вошли представители всех республик, краев, областей, национальных автономий[32].
Первое время работа комиссии проходила довольно быстро, уже через четыре месяца проект новой Конституции был не только подготовлен, но и опубликован для широкого обсуждения. Однако такая быстрота отнюдь не свидетельствовала о наличии политического консенсуса по вопросам содержания Основного Закона. Напротив, пробудившиеся общественные круги стали выдвигать один за другим альтернативные проекты и различные поправки к тексту. Проект Конституционной комиссии рассматривался на V Съезде народных депутатов (в октябре 1991 года), затем снова дорабатывался и снова был опубликован в печати. Наконец, VI Съезд народных депутатов (в апреле 1992 года) одобрил общую концепцию конституционной реформы и основные положения проекта, до этого одобренного Верховным Советом. Верховному Совету и Конституционной комиссии было поручено после доработки внести проект на рассмотрение очередного Съезда народных депутатов[33].
Однако ни VII (в декабре 1992 года), ни VIII (в марте 1993 года), ни IX (в апреле 1993 года) Съезды народных депутатов не оказались в состоянии принять Конституцию вследствие острых противоречий между законодательной и исполнительной ветвями власти. При этом возникавшие разногласия практически не затрагивали положения о правах и свободах человека и гражданина, но приобретали острый характер по ключевым вопросам разделения полномочий двух властей[34].
Постепенно оппозиционное большинство Съезда и Верховного Совета, осознав свои политические интересы, твердо заняло позицию недопущения сильной исполнительной власти. Обстановку разразившегося глубокого экономического кризиса использовали левые силы, все решительнее противодействуя реформам и с этой целью стремясь любыми путями сохранить контроль законодательной власти за всеми действиями Президента. Со своей стороны Президент все решительнее ставил вопросы о необходимости укрепления исполнительной власти, подчас даже требуя пересмотра некоторых согласованных положений проекта. Работа Конституционной комиссии постепенно заходила в тупик.
В мае 1993 года проект Конституции, одобренный Верховным Советом, был опубликован. Он существенно исправлял многие пороки старой Конституции, содержал демократические положения о правах и свободах человека и гражданина, однако в вопросах организации государственной власти доминировали прежние подходы. По существу, принцип разделения властей трактовался в сторону уменьшения полномочий Президента, сохранялась все та же советская форма правления: проект ставил Президента под контроль Верховного Совета, обязывая его представлять Верховному Совету доклады об осуществлении внутренней и внешней политики, выполнении федеральных программ. Подчиненное Президенту Правительство также обязывалось ежегодно представлять отчет Верховному Совету. Эти и ряд других положений существенно ущемляли права Президента и исполнительной власти[35].
12 мая 1993 года Президент Российской Федерации издал Указ № 660 «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации», согласно которому для завершения подготовки проекта Конституции 5 июня в Москве созывалось Конституционное совещание[36]. Неделей позже Указом от 20 мая 1993 года № 718 был определен состав Конституционного совещания[37]. Оно включало представителей федеральных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов, местного самоуправления, политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей. Предусматривалось, что в состав Конституционного совещания также должны войти и народные депутаты Российской Федерации – члены Конституционной комиссии Съезда народных депутатов Российской Федерации, представители от каждой фракции народных депутатов, Президента и Правительства, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Таким образом, Конституционное совещание было задумано как широкий форум, сочетающий представительство всех высших органов государственной власти, а также общественности. Фактически, он таким и получился, хотя ряд приглашенных членов Конституционной комиссии, народных депутатов, а также политических партий участия в его работе не приняли.
Президент внес на обсуждение Совещания свой проект Конституции, но призвал участников к выработке компромиссного текста на базе этого проекта и проекта Конституционной комиссии. Многие положения президентского проекта были подвергнуты критике участниками Конституционного совещания, например, за то, что проект не содержал характеристики российского государства как социального, в нем не был выдержан принцип равноправия субъектов Российской Федерации, Президент по проекту обладал чрезмерными правами по роспуску Государственной Думы. Были и другие основания, вызвавшие обоснованную критику проекта. Однако в отношении механизма власти этот проект в целом выдерживал принцип разделения властей и устанавливал определенный баланс законодательной и исполнительной ветвей власти в рамках республики президентского типа. В нем содержался ясный отказ от бесплодного советского парламентаризма в пользу сильной исполнительной власти. Именно поэтому созванное Верховным Советом в конце мая – начале июня совещание двух тысяч депутатов Советов всех уровней полностью отвергло президентский проект, а 4 июня, за день до созыва Конституционного совещания, Верховный Совет предложил свой порядок согласования и принятия проекта Конституции, который снова ставил в центр всей работы Конституционную комиссию[38].
Конституционное совещание работало больше месяца. В его адрес поступило более 50 тысяч замечаний и предложений, в результате обсуждения которых в первоначальный проект было внесено свыше пятисот поправок, около четырех десятков принципиально новых норм, – фактически все статьи были изменены[39].
С осени 1993 года конституционный кризис вошел в новую фазу. И законодательная, и исполнительная власть имели свои проекты Конституции и свое представление о способе ее принятия. Достижение согласия стало невозможным, - обе ветви все чаще апеллировали к народу.
21 сентября Президент подписал Указ № 1400 о поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации, который, не прекращая действия Конституции в части, не противоречащей Указу, прерывал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета[40]. При этом отмечалось, что безопасность России и ее народа – более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти. Так прекращались полномочия народных депутатов. Кроме того, до принятия Конституции Указ временно вводил в действие Положение о федеральных органах власти на переходный период, подготовленное на основе проекта Конституции, одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 года. В действие также вводилось Положение о выборах депутатов Государственной Думы, разработанное народными депутатами и Конституционным совещанием; были назначены выборы в Государственную Думу, приостанавливалась деятельность Конституционного Суда, - по существу, временно вводилось президентское правление. В тот же день Президиум Верховного Совета, ссылаясь на статью 1216 Конституции, объявил о немедленном прекращении полномочий Президента Б.Н. Ельцина, оценив его действия как государственный переворот, а Конституционный Суд, признав Указ Президента неконституционным, высказался за отрешение Президента от должности[41]. Оппозиция находила основания для своих действий в Конституции, которую сама же приспособила к своим интересам, а Президент опирался на поддержку избирателей и субъектов Федерации, полагая, что противоречивая и устаревшая Конституция уже не может служить базой для разрешения разногласий двух ветвей власти. При таких подходах неудивительно, что каждая сторона конфликта рассматривала действия другой стороны как мятеж, государственный переворот. Таким образом, конституционная законность была подорвана с двух сторон и утратила свою нейтральность.