После того, как Президент СССР подал в отставку, Совет Союза Верховного Совета СССР лишился кворума (вследствие отзыва российских депутатов органом, их назначившим), а Совет Республик освободил от должности судей Верховного и Высшего Арбитражного судов, руководителей Прокуратуры и Центробанка и принял декларацию, констатирующую прекращение существования СССР, Комитет конституционного надзора остался единственным неупраздненным государственным органом СССР.
В конце декабря 1991 года Комитет конституционного надзора СССР молча прекратил свое существование. При этом в «Ведомостях Верховного Совета СССР» не зафиксировано никаких решений о роспуске ККН или отставке его членов.
Итак, состоялся ли Комитет как «третья власть» в государстве, или это был еще один консультативно-правовой орган? Алексеев А.С. отвечал на этот вопрос положительно: «появилась-таки, пусть еще и не сильная, судебно-конституционная власть»[14].
Вряд ли можно так категорично ответить на этот вопрос. С одной стороны, казалось, что ККН приобрел какие-то черты конституционного суда. Об этом, по крайней мере, свидетельствовали: заимствование отдельных элементов судебного процесса (публичное заседание, совещательная комната и особые мнения членов Комитета, порядок обнародования его заключений и их юридическая сила в случае констатации нарушения поднадзорным правовым актом основных прав и свобод человека).
С другой стороны, такие обстоятельства, как строго индивидуальный и конкретный характер решений ККН, их неокончательность и необязательность по большинству категорий рассматриваемых вопросов, отсутствие четкой, близкой к судебной, процедуры их разбирательства, в частности - состязательности, и механизма исполнения, яркая политизированность деятельности ККН - позволяют утверждать, что этот орган весьма далек от того, чтобы его считать «третьей властью» в стране. К тому же полуторагодичный опыт работы Комитета не дал достаточного материала для подтверждения его «правосудного» характера.
Тем не менее, Комитет конституционного надзора СССР был убедительным примером необходимости учреждения конституционного контроля на основе других правовых принципов, в частности - разделения государственной власти. Поэтому он стал институтом, предшествующим установлению в России судебного конституционного контроля.
В ходе научных, партийных и парламентских дискуссий 1986-1991 гг. были выдвинуты многие идеи, которые стали основой для развития отечественной доктрины конституционного правосудия и законодательного регулирования статуса Конституционного Суда России в последующих конституционных обновлениях и реформах и до сих пор сохраняют актуальное значение.
В плане институционального опыта и теоретического осмысления сущности и перспектив специальных институтов охраны Конституции создание и практика Комитета конституционного надзора СССР, естественно, являются громадным шагом для становления конституционного правосудия.
Глава II. Конституционный суд РФ.
Первый реальный шаг в направлении создания Конституционного Суда России был сделан еще до развала Союза ССР, когда в РСФСР было принято решение о создании своего Конституционного Суда.
15 декабря 1990 г. второй Съезд народных депутатов РСФСР включил в действовавшую Конституцию положение о том, что Съезд народных депутатов РСФСР избирает Конституционный Суд РСФСР и определяет порядок его избрания и деятельности в законе[15]. Затем в текст этой Конституции в 1991 г. дополнительно были включены положения о Конституционном Суде РСФСР как части судебной системы, как высшем судебном органе конституционного контроля, осуществляющем судебную власть в форме конституционного судопроизводства и состоящем из 15 судей. В соответствии с этими положениями Конституции 12 июля 1991 г. народными депутатами был принят Закон о Конституционном Суде РСФСР[16], в котором подробно урегулировались порядок избрания и статус судей, основные принципы его деятельности, особенности рассмотрения отдельных категорий дел и др. Этот Закон не являлся образцовым актом. Длинный и небрежно составленный, он содержал ряд действительно важных положений, регламентирующих внутренний распорядок и организацию деятельности суда (в частности, как обеспечивается безопасность помещений суда, охрана судей и членов их семей). В это же время в нем были нормы, которые, по крайней мере, в других странах представляются настолько очевидными, что не нуждаются в законодательном закреплении (например, положение о том, что все расходы суда покрываются из республиканского бюджета), что свидетельствовало об отсутствии у авторов его проекта опыта в создании актов подобного рода, хотя более вероятно, что это сделано с целью предусмотреть и преодолеть возможные попытки ослабить контроль Конституционного Суда.
Начало деятельности Конституционного суда не было стремительным. В августе 1991 г. были избраны 13 из 15 судей[17]. Съезд не мог прийти к единому мнению относительно двух оставшихся кандидатов; они должны были быть избраны на следующем Съезде. По прошествии двух лет две вакансии так и остались свободными. Однако закон позволяет суду начать работу при наличии 2/3 его состава, и в конце августа 1991 г., т.е. год спустя после принятия поправки к Конституции, провозгласившей создание Конституционного суда, 13 судей принесли присягу и избрали В.Д.Зорькина своим председателем.
Деятельность Конституционного суда в восприятии ее как российской, так и американской общественностью во многом проходила через призму «дела КПСС». Этот процесс длился несколько месяцев и получил подробное освещение как в национальных, так и в международных средствах массовой информации[18].
Процесс был долгим и трудным. Как известно, указами Президента деятельность КП РСФСР сначала приостанавливалась, а затем и вовсе прекращалась (как и деятельность КПСС), а их организационные структуры распускались. Их имущество было объявлено государственной собственностью, и право пользования им передавалось Совету Министров РСФСР и соответствующим территориальным органам исполнительной власти.
Конституционный Суд в основном подтвердил соответствие этих указов Конституции. Он признал, что партия, которая более 70 лет находилась у власти в стране, фактически утратила свой общественный характер и превратилась во всемогущий государственный орган.
В постановлении Суда было ясно сказано: «Установление того факта, что руководящие структуры КПСС и КП РСФСР осуществляли на практике, вопреки действовавшим конституциям, государственно-властные функции, означает, что роспуск их правомерен и восстановление недопустимо»[19].
Вместе с тем Суд признал несоответствующим Конституции положение Указа Президента от 6 ноября 1991 года о роспуске организационных структур КПСС и КП РСФСР применительно к первичным организациям КП РСФСР, образованным по территориальному принципу, поскольку эти организации сохраняли свой общественный характер и не подменяли государственные структуры, а также при условии, что в случае их организационного оформления в качестве политической партии наравне с другими партиями будут соблюдены требования Конституции и законов Российской Федерации[20].
Однако решение Конституционного Суда по «делу КПСС» на практике так и не было исполнено. Вместо созыва учредительного съезда территориальных первичных организаций уже в феврале 1993 года был проведен II чрезвычайный съезд Коммунистической партии Российской Федерации, в программном заявлении которого прямо говорилось, что он восстановил деятельность партии российских коммунистов, то есть прежней КП РСФСР, образованной летом 1990 года на ее I съезде.
Кроме дела коммунистической партии, самой значительной акцией Конституционного Суда, несомненно, было решение, дающее отрицательную правовую оценку некоторым действиям президента Ельцина. В своем первом решении, в январе 1992 г., суд провозгласил неконституционным Указ президента об объединении министерств безопасности и внутренних дел. Суд заявил, что этот указ нарушил принцип разделения властей, так как исполнительная власть не имеет права создавать министерства или реорганизовывать исполнительные структуры государства.
В Послании Конституционного Суда Верховному Совету Российской Федерации от 5 марта 1993 года отмечалось: «Одну из причин противостояния законодательной и исполнительной власти Конституционный Суд видит в игнорировании ими конституционного принципа разделения властей. Этот принцип все еще не воспринят на практике как основа организации государства, при которой каждая ветвь власти самостоятельна и полновластна в рамках своих полномочий, не вторгается в компетенцию других властей, а отношения между ними строятся на взаимодействии, взаимном контроле и уравновешивании при ответственности за свои решения и действия»[21]. В Послании нашел отражение и важный методологический принцип, касающийся недопустимости одностороннего, изолированного толкования тех или иных конституционных положений, ибо Конституция есть единый документ и все ее положения должны рассматриваться во взаимосвязи, системно. Отсюда следовал вывод, что конституционные нормы о полномочиях Съезда народных депутатов и Верховного Совета не могут быть истолкованы в ущерб принципу разделения властей, закрепленному в Конституции.