Они будут определять новые схемы границ территорий, систему распределения собственности между муниципалитетами и субъектом РФ, порядок межбюджетных отношений, которые в сложившейся ситуации окажутся одним из краеугольных камней, на которых будет строиться новая система местного самоуправления. К работе будут подключены главы всех муниципальных образований, ассоциация мэров и другие специалисты. Это позволит избежать ошибок и учесть мнение территорий.
То, что сейчас в Иркутской области существует только один уровень власти, по мнению членов рабочей группы, в конечном счете, должно дать при решении встающих проблем положительный эффект: все-таки создавать новое много проще, чем полностью перестраивать старое. В сложившейся ситуации максимальные усилия следует приложить к тому, чтобы по возможности сохранить существующую схему муниципальных образований. Но здесь возникает ряд вопросов.
Согласно сегодняшним оценкам администрации области, в регионе существует три группы муниципальных образований: депрессивные, территории с негативными тенденциями и стабильно развивающиеся. Самая многочисленная - вторая группа, в нее входит большинство районов. К первой относятся город Черемхово, Балаганский, Мамско-Чуйский и Усть-Удинский районы. К третьей - крупные города Иркутск, Братск, Ангарск, Шелехов.
До конца 2004 года в Иркутской области должно быть закончено определение статуса и границ новых муниципальных образований, создающихся в соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В регионе появится 396 муниципальных образований, из них 13 городских округов, 27 муниципальных районов, 62 городских и 294 сельских поселения.
В том, чтобы наделить статусом муниципального района существующие 23 районных муниципальных образования, специалисты не видят больших проблем. Но с существующими 14 городскими муниципальными образованиями возникают сложности, и подчас весьма значительные. Чтобы эти территории получили статус городского округа, в них не может входить более одного города или поселка городского типа. Как быть с Черемховским МО, имеющем в составе город Свирск, как быть Нижнеудинскому МО, в которое входит город Алзамай? Причем, если отделить эти города от их старших братьев, то выживать в одиночку им будет тяжко. Даже Шелеховскому МО трудно сохранить свою целостность, имея на своей территории поселок городского типа Большой Луг (4000 жителей). Проще всего было бы изменить статус населенного пункта, превратив поселок в село, но в регионе нет соответствующей законодательной базы, определяющей порядок такой процедуры.
Так и встают вопросы за вопросами, и ответы на них надо будет найти очень быстро, чтобы к концу года подготовить новые схемы границ территорий, а к концу следующего уже создать дееспособные органы власти в новых муниципальных образованиях.
Одним из приоритетных направлений в 2004 году в деятельности Законодательного собрания Иркутской области спикер ЗС Геннадий Истомин назвал подготовку к проведению муниципальной реформы в Приангарье.
В процессе подготовки законопроекта и ЗС, и губернатор области направляли отрицательные отзывы на закон и предлагали свои поправки к нему, однако они не были учтены федеральным законодателем. Спикер привел и примеры недоработок закона, например, до сих пор не внесены поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы, необходимые для наполнения бюджетов муниципальных образований. Неясно, каких расходов потребует определение границ новых муниципальных образований, подготовка квалифицированных кадров для местных администраций. Однако «Федеральный закон принят, и нам не остается ничего, кроме как исполнять его», - подытожил господин Истомин.
Реализация закона в Иркутской области будет проходить в несколько этапов. Уже в марте этого года выборы, которые пройдут в ряде муниципалитетов, будут проходить с учетом предстоящей реформы. В течение оставшегося года предстоит определить границы городских и сельских поселений и образовать городские округа. Границы муниципальных районов в целом будут совпадать с ныне существующими границами муниципальных образований. Хотя в некоторых случаях они могут быть изменены - например, неясно, будет отнесен поселок Плишкино к Иркутскому городскому округу или к муниципальному району, в который войдут поселения Иркутского сельского района. При решении этого вопроса будет учитываться мнение жителей населенных пунктов. Затем до осени 2005 года предстоит привести в соответствие с федеральными законами региональные положения о местном самоуправлении и сформировать органы МСУ на уровне поселений. Порядок формирования представительных органов МСУ должен быть определен на сходах местных жителей. Если же население не проявит инициативы, то будут образованы представительные органы первого созыва - своеобразные конвенты - которые и решат, каким быть местным думам. К 1 января 2006 года муниципалитеты получат в распоряжение всю предусмотренную законодательством собственность, и федеральный закон вступит в полную силу.
Новый закон жестко регламентирует организацию и полномочия органов местного самоуправления, увеличивая их ответственность перед федеральной властью и уменьшая перед населением. Тем самым закон существенно ограничивает способность органов местного самоуправления самостоятельно решать свои задачи.
Так что теперь в Иркутской области необходимо ввести двухуровневую систему местного самоуправления, верхний уровень которой составят муниципальные районы и городские округа, а нижний - сельские и городские поселения.
Еще одним из новшеств, вводимых новой редакцией закона, является то, что теперь мэры муниципалитетов не смогут одновременно возглавлять и Думу, и исполнительную ветвь власти, как это было до сих пор. То есть либо глава территории представляет исполнительную власть, и тогда депутаты сами избирают себе главу, либо он возглавляет представительную ветвь власти, и тогда глава исполнительной ветви власти должен выбираться на конкурсной основе для работы по контракту на определенный срок и на определенных условиях. Также закон регламентирует и минимальное число депутатов представительных органов власти - пропорционально количеству населения той или иной территории.
В связи со всеми этими нововведениями на тех территориях, где выборы пройдут в течение 2004 года - а таких 24, - необходимо уже сейчас вносить соответствующие изменения в уставы муниципальных образований. Кроме того, до 1 ноября 2005 года органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны привести в соответствие с требованиями федерального региональные законы и до 1 января 2006 года - уставы и другие региональные законы и нормативно-правовые акты. А в период до 1 ноября 2005 года необходимо провести выборы представительных органов и глав муниципальных образований в тех муниципальных образованиях Иркутской области, которые будут сформированы в 2004 году в основном на уровне поселений. Органы государственной власти области при разработке закона области о бюджете Иркутской области на 2005 год должны предусмотреть средства для финансирования проведения выборов органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в создаваемых муниципалитетах.
Кроме того, необходимо сформировать новую систему межбюджетных отношений. В связи с этим депутаты с нетерпением ожидают запланированных на этот год Государственной Думой внесений изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ.
Отношение глав городов к новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно расценить как неоднозначное. Их мнения по состоянию на период с октября 2003 по май 2004 г. практически разделились поровну между одобряющими и не одобряющими новый закон (по 40%), при существенной доле занимающих нейтральную позицию (около 20%).
В значительной степени отношение городов к закону определяется прогнозом будущего статуса города в соответствии с законом. Больше оснований для недовольства у городов, опасающихся утратить свою самостоятельность, не получив статус городского округа. В основном это малые города. Большие и средние города настроены в целом более лояльно, за исключением больших городов, не являющихся центрами субъектов Федерации.
Проведенный автором дипломного проекта опрос депутатов и должностных лиц местного самоуправления на территории Иркутской области позволил сформулировать мнение о новом законе и связанных с ним реформах. 75% среди опрошенных представляют органы местного самоуправления малых городов. Обработав результаты опроса, мы составили три основных мнения: негативное, нейтральное и позитивное. Рассмотрим последовательно каждое из них.
Негативное мнение представлено нами в виде 23 тезисов:
1. Прямо не прописаны источники финансирования расходов, связанных с осуществлением полномочий. Не определены сроки внесения изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы, в связи с принятием нового закона.
2. Изменение границ сельских поселений и муниципальных районов нарушит устоявшиеся границы сельских округов и муниципальных районов. Сломает привычную структуру управления. Слабые в экономическом плане сельские поселения не смогут обеспечить выполнение п. 14. В большинстве таких поселений и районов отсутствует собственная доходная база для формирования бюджетов.