Первым делом встают самые главные вопросы: из чего будут создаваться местные бюджеты новых независимых муниципальных образований, на какие средства они будут существовать? А есть ли там инфраструктура, транспорт, связь? Как организовать деятельность местной администрации, провести выборы в представительные органы власти? А за этими вопросами встают другие, не менее головоломные.
17 ноября на второй сессии Законодательного собрания (ЗС) Иркутской области в окончательном чтении было принято 14 законопроектов о статусе и границах муниципальных образований (МО) региона. По словам начальника департамента по работе с представительными органами государственной власти и органами местного самоуправления обладминистрации Александра Ведерникова, на сегодняшний день подготовлено еще 10 законопроектов по территориальному разделению области в рамках федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
На сессии были приняты законопроекты о статусе и границах Слюдянского, Качугского, Братского, Заларинского, Катангского, Жигаловского, Усть-Удинского, Бодайбинского, Мамско-Чуйского, Ольхонского и Балаганского районов. Законы о приобретении статуса городского округа были приняты по городам Усть-Илимск, Братск и Тулун. В Братском районе было создано три новых сельских поселения, в Мамско-Чуйском – четыре межселенных территории Чуя, Садки, Рысья и Чайка, которые будут управляться районом.
Из 37 существующих в регионе МО в 15 зарегистрирована низкая плотность населения. Поэтому при определении их границ были несколько нарушены нормы пешей доступности, прописанные в федеральном законе (до 21 км). Из всех МО Иркутской области самым специфическим в этом смысле является Ольхонский район, в котором применить норму пешей доступности не удалось. Единственной территорией, где удалось полностью ее соблюсти, стал Балаганский район.
На территории Балаганского района Иркутской области образовано шесть сельских и одно городское поселение. В Бодайбинском районе – одно сельское и пять городских поселений. В Мамско-Чуйском – пять городских поселений и четыре межселенных территорий. В Усть-Удинском – 13 сельских и одно городское поселение. В Ольхонском – одно городское и три сельских поселения. В Жигаловском – 10 сельских и одно городское поселение. В Катангском – четыре сельских поселения. В Заларинском – 13 сельских и два городских поселения. В Братском – 24 сельских и одно городское поселение. В Качугском – 13 сельских и одно городское поселение. В Слюдянском – четыре сельских и четыре городских поселения.
В Иркутской области не так много населенных пунктов, прекративших свое существование, - отметил начальник департамента по работе с представительными органами государственной власти и органами местного самоуправления Александр Ведерников. – Вопрос об их ликвидации был подробно проработан с главами муниципальных образований. Последний закон об упразднении территорий в нашем регионе принимался в 1984 году. В 2001 году в него была внесена поправка об упразднении одного населенного пункта.
В Вологодской области расположено 1 тыс. 625 населенных пунктов, прекративших свое существование, в Тверской области – 1 тыс. 411, Псковской – 1 тыс. 73, Ярославской – 1 тыс. 29. В Сибирском федеральном округе количество брошенных населенных пунктов гораздо меньше: в Новосибирской области – 43, в Красноярском крае – 31. Всего по России насчитывается 13 тыс. 86 населенных пунктов, в которых никто не проживает.
Реформа местного самоуправления позволяет решить несколько стратегических социально-экономических задач. Прежде всего, она касается основополагающих конституционных прав и свобод граждан. Создание реально действующей системы местного самоуправления и отделение ее от государственной власти реализуют базовый принцип демократии – непосредственное участие граждан в управлении обществом. Вписав надлежащим образом "демократию на местах" в общую систему государственного устройства, можно существенно улучшить качество и эффективность управления общественными процессами. В этом заключается основная социально-политическая задача реформы.
Реформа местного самоуправления преследует несколько важнейших экономических целей. Во-первых, в настоящее время социальные статьи бюджета отражают обязательства перед гражданами государства, главным образом федерального центра. В существенной мере это относится к расходным статьям по ЖКХ и благоустройству территорий, здравоохранению, образованию, культуре, природоохранной деятельности и т.д., т.е. всему, что должно быть объектом управления на местном уровне. Финансирование местных расходов фактически происходит из одного источника – государственного бюджета, как бы он ни назывался – федеральный или региональный. Все изменения в межбюджетных отношениях пока сводились лишь к перекладыванию средств из одного государственного "кармана" в другой. Такое положение неизбежно порождает иждивенческое отношение на местах к социальным расходам. Местные власти стремятся получить как можно больше от вышестоящих инстанций, на которых фактически лежит вся ответственность по выполнению социальных обязательств государства. В отсутствии реальной финансовой базы заключается главное препятствие к развитию местного самоуправления, а ее создание является ключевой задачей.
Итак, на наш взгляд, реформа местного самоуправления позволит получить муниципальным образованиям три основных вида эффектов: социальный, экономический и финансовый.
Социальные расходы на местном уровне непосредственно связаны с интересами отдельных домохозяйств, которые поэтому должны непосредственно участвовать в их формировании и финансировании. В радикальном варианте реформы местного самоуправления необходимо ставить вопрос о коллективных обязательствах домохозяйств перед самими собой, что требует прежде всего реального разграничения и передела полномочий в налогово-бюджетной сфере. Только тогда будет возможно перенесение основной части социальных обязательств, подкрепленных дополнительными налоговыми полномочиями, с федерального и регионального уровней непосредственно на места.
Во-вторых, радикальной реформы местного самоуправления требует государственная стратегия экономического роста, направленная на создание благоприятных условий для предпринимательской активности в малом и среднем бизнесе. Как и процессы формирования социальных расходов, развитие бизнеса непосредственно касается интересов домохозяйств, поскольку создает рабочие места и дополнительные доходы для населения. Реформа местного самоуправления могла бы весомо дополнить давно назревшие шаги по радикальному снижению налоговой нагрузки и административного давления на бизнес.
Как известно, российская налогово-бюджетная система характеризуется огромным перекосом между социальными обязательствами государства и возможностями их ресурсного обеспечения. Многие законы, предусматривающие права граждан в социальной сфере, принимались еще в советские времена и отражали идеологические лозунги социализма. Социальное законотворчество продолжилось в рыночную эпоху, причем процесс формирования обещаний даже усилился из-за конкурентной борьбы политических партий и групп. По этой причине социальные обязательства государства принимались в основном на уровне федеральной представительной власти. Исполнение же многих принятых законов возлагалось на региональный и муниципальный уровни без должного финансового обеспечения.
К настоящему времени система социальных гарантий оказалась нежизнеспособной, и государство намерено отказаться от ряда невыполнимых обязательств. Многие из них открыто признаются нереализуемыми либо делегируются на местные уровни, что выглядит как перекладывание социальной ответственности. Чтобы этого не происходило, государству следует четко сформулировать свои обязательства перед населением, прежде всего вытекающие из статей Конституции РФ. По существу, речь должна идти о гарантиях для малообеспеченных и нетрудоспособных членов общества в форме минимальных государственных стандартов потребления благ и услуг. Данные стандарты разрабатываются уже давно, но пока не находят должного применения.
Причина такого положения в том, что систему минимальных социальных стандартов трудно встроить в существующие бюджетные отношения, основанные на сметном принципе финансирования. Расходы привязываются к существующим объектам социальной сферы, а их конечными реципиентами является значительная часть населения. При этом у местных властей отсутствуют стимулы к экономии затрат и получению дополнительных доходов.
В рамках реформирования местного самоуправления минимальные стандарты должны разрабатываться на основе целевых социальных программ федерального или регионального значения. Нормы минимальных расходов могут учитывать региональную специфику и дифференцироваться по таким сферам, как ЖКХ или природоохранная деятельность. Важно, чтобы расходы в пределах стандартного уровня покрывались вышестоящими бюджетами только в рамках финансирования целевых программ. При этом стандартные расходы необходимо рассчитывать исходя из подушевого принципа, а не из привязки к социальным объектам. Финансирование данных объектов из вышестоящих бюджетов должно происходить, только если это предусмотрено целевой программой, и ограничиваться числом реальных пользователей.
В таком случае социальные обязательства местных властей сверх минимального стандарта будут обеспечиваться дополнительными налоговыми доходами, получаемыми на местах. Уровень качества и размеры предоставляемых социальных услуг окажутся напрямую зависимыми от полученных доходов. Если местные власти не в состоянии профинансировать расходы, не относящиеся к минимальному стандарту потребления (к примеру, уборку улиц, благоустройство территорий, содержание образовательных, воспитательных и культурных учреждений современного уровня), то это становится проблемой населения, избирающего и контролирующего местную власть, а не государственных органов.