Во-первых, это сохранение залогового контроля кредиторов над объектом инвестирования до полного погашения займа. Данная схема аналогична ипотеке и может применяться, если займы имеют целевую направленность. Вообще говоря, маловероятно, что коммерческие финансовые институты станут давать деньги муниципалитетам не под конкретные проекты. В случае дефолта по займу объект может полностью переходить в собственность кредитора – в этом муниципальные займы даже имеют некоторое преимущество по сравнению, например, с суверенными долгами.
Во-вторых, муниципальные займы могут обеспечиваться кассовыми потоками, приносимыми объектами кредитования, если последние осуществляют коммерческую деятельность (платные учреждения здравоохранения, образования, культуры, аэропорты, вокзалы и другие объекты инфраструктуры).
В-третьих, важным стимулом, противодействующим объявлению дефолта по муниципальному займу, является угроза потери заемщиком статуса налоговой автономии до полного погашения задолженности. Потеря такого статуса автоматически влечет невозможность новых заимствований и реализации любых финансовых проектов на территории.
При такой системе залоговых отношений рыночные механизмы кредитования смогут охватить широкий круг потенциальных участников. Конечно, требуется дальнейшее развитие рыночной инфраструктуры в регионах, создание необходимой правовой базы, но не это служит существенным препятствием. Важнее развитие спроса и предложения на рынке муниципальных займов, что обусловлено прежде всего правильной финансовой организацией реформы местного самоуправления. Заметный рост интереса участников российского финансового рынка к зарождающейся ипотечной системе только подтверждает это.
Важно, чтобы система муниципальных займов не опиралась на государственные гарантии. Они, конечно, могут привлечь спекулятивные деньги и позволят быстро создать ликвидные рынки муниципальных облигаций. Но это в конечном счете приведет к переносу финансовых рисков и налоговой нагрузки на федеральный или региональный уровень, усилив на местах отрицательные стимулы к принятию и финансированию рискованных и экономически необоснованных проектов.
Финансовая поддержка муниципалитетов вышестоящими уровнями допустима, но она не должна выходить за рамки заданных стандартных требований. При нормальном развитии реформы она сведется лишь к выкупу в необходимых случаях муниципальных займов. Поэтому главная организационная задача на данный момент заключается в создании финансового механизма их поддержки. Для этого по аналогии с механизмом ипотечного жилищного кредитования может быть создано специальное федеральное агентство для выкупа муниципальных займов.
3.2. Установление новых границ и статуса муниципального образовании на примере г.Свирск
В октябре 2003 года был принят новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в соответствии с которым, два города не могут находиться в рамках одного муниципального образования. Города Свирск и Черемхово, находящиеся на расстоянии 30 км, были объединены в одно муниципальное образование в 1997 году из-за промышленного кризиса в Свирске. По новому закону города должны быть либо разделены, либо один из них станет микрорайоном другого.
В Черемховском муниципальном образовании можно создать городской округ на базе Черемхово, Свирск ввести в состав Черемховского района в качестве городского или сельского поселения. А можно и Свирск объявить городским округом. Но такие решения принимаются не органами представительной и исполнительной власти, а населением.
Летом 2004 года общественные организации «Совет женщин» и «Совет пенсионеров» Свирска обратились с письмом к губернатору области, в котором выступили за отделение от Черемхово. Инициаторы считают, что город не должен становиться микрорайоном. Однако заместитель мэра Черемхово Игорь Жук считает, что Свирск по-прежнему не готов к самостоятельности. По его словам, в 2003 году от предприятий города в консолидированный бюджет муниципального образования «поступило 29 млн. руб., а выделено на нужды города более 111 млн.». Сторонники разделения в свою очередь утверждают, что промышленность в Свирске сейчас на подъеме, и, что к Черемхово город был присоединен насильно – вопрос об объединении в 1997 году был решен «в кулуарах администрации Черемхово.
Широко высказывается мнение о том, что отделение пойдет на пользу обоим городам: Черемхово освободится от дополнительных бюджетных затрат, а Свирск получит самостоятельность, так как он «по всем признакам инфраструктуры» имеет на это право.
Референдумы по вопросу изменения границ муниципальных образований (МО) в Черемхово, Свирске, Нижнеудинске, Алзамае, Тайшете и Бирюсинске, намеченные на 10 октября, не состоялись. Причина – недостаточная явка избирателей. Согласно федеральному законодательству, в референдуме должно участвовать не менее 50% совершеннолетних жителей территории.
Помимо Черемховского, в состав Нижнеудинского и Тайшетского МО входят по два города, что не соответствует федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Жителям Черемхово, Свирска, Нижнеудинска, Алзамая, Тайшета и Бирюсинска было предложено определить статус – городской округ или городское поселение - и границы своих будущих МО. Такие решения могут приниматься только на всенародном референдуме. В Черемховском районе к урнам пришло 32,35% граждан, имеющих права голоса, в Тайшетском - 39,78%, в Нижнеудинском районе – 34,72%. В связи с недостаточной явкой населения референдумы признаны несостоявшимися.
В новой редакции Федерального закона не дается определения вновь образуемых[6] муниципальных образований. Исходя из совокупного толкования Переходных положений, основываясь на существенных различиях в процедурах установления (изменения) границ, территорий и статуса муниципальных образований можно выделить следующие категории:
1. существующие муниципальные образования:
2. вновь образуемые муниципальные образования.
В новой редакции Федерального закона с понятием «вновь образуемые муниципальные образования» связаны два различных этапа реформы местного самоуправления. В первом случае под вновь образуемыми муниципальными образованиями понимаются муниципальные образования, к которым не применяются процедуры и требования, предусмотренные новой редакцией Федерального закона для существующих муниципальных образований, как то, процедуры изменения границ и преобразования муниципальных образований.
Анализ положений части 3 статьи 84 новой редакции Федерального закона показывает, что вновь образуемые муниципальные образования первого уровня возникают при наделении законом субъекта Российской Федерации городских и сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием, статусом городских или сельских поселений. То есть к этому случаю относятся городские и сельские населенные пункты субъектов Российской Федерации, в которых местное самоуправление осуществлялось на уровне районов и крупных городов. Новая редакция Федерального закона связывает понятие вновь образуемые муниципальные образования с такими территориями, на которых полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления до принятия новой редакции Федерального закона и проведения выборов в органы местного самоуправления двух уровней, в порядке установленном законом, осуществляли и будут осуществлять (до 1 января 2006 года) иные органы и должностные лица. Исходя из этого положения, части 4 статьи 85 Переходных положений, к вновь образуемым муниципальным образованиям будут относиться так же муниципальные районы, образуемые на уровне административных территориальных единиц субъектов Российской Федерации, в которых местное самоуправление осуществлялось на уровне сельских округов, поселков, малых городов, а на уровне районов и крупных городов действовали территориальные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, при определении территорий и границ для таких вновь образуемых муниципальных образований не требуется согласия населения. Вновь образуемые муниципальные образования в этом случае – это муниципальные образования либо первого уровня (поселения), либо муниципальные образования второго уровня (район) в субъектах Российской Федерации, в которых действовала одноуровневая система местного самоуправления.
Все остальные муниципальные образования, которые возникнут в результате изменения границ и преобразования существующих муниципальных образований (разделения, объединения, изменения статуса), не будут являться вновь образованными муниципальными образованиями (хотя в части 10 и 11 статьи 85 новой редакции Федерального закона они и названы как вновь образуемые).
Такие муниципальные образования точнее было бы определить как муниципальные образования, возникшие в результате преобразования или изменения границ действующих муниципальных образований. От вновь образуемых муниципальных образований они будут отличаться также и тем, что для таких муниципальных образований необходимо будет решать вопросы о правопреемственности.
Таким образом, если город Свирск станет самостоятельным муниципальным образованием, т.е. выйдет из состава Черемховского муниципального образования, его можно будет определить как муниципальное образование, возникшие в результате изменения границ действующих муниципальных образований.
По нашему мнению, Свирск имеет все шансы получить статус городского поселения. В пользу этого предположения можно привести данные о социально-экономическом состоянии и перспективах развития.