Проблемы реформирования системы местного самоуправления в РФ терри (стр. 17 из 19)
Поэтому необходимо, на наш взгляд, трактовать ч. 2 п. 5 ст. 40 проекта в следующей редакции: «Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. Круг лиц, которые вправе осуществлять свои обязанности на постоянной основе, определяется уставом муниципального образования с учетом требований настоящего Федерального закона и законов субъекта РФ».
В соответствии с пп. 2 п. 13 ст. 35 полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены, в частности, в случае вступления в силу решения соответственно Верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в т. ч. в связи со сложением депутатами своих полномочий. Вместе с тем решение суда о неправомочности состава депутатов представительного органа муниципального образование может быть принято вследствие наличия количества депутатов, недостаточного для приятия решений (например, в случае прекращения полномочий некоторых депутатов), т.е. отсутствия кворума представительного органа. В соответствии с приведенной нормой законопроекта такое решение суда должно привести к досрочному прекращению полномочий всего представительного органа и назначению новых выборов всех депутатов вместо довыборов депутатов по соответствующим избирательным округам, что, по нашему мнению, нецелесообразно.
Поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, вышеприведенные нормы ст. ст. 84 и 85 законопроекта можно расценить как ограничение прав местного самоуправления. Представляется, что период времени в 5 лет (с 1 января 2005 г. по 1 января 2010 г.) слишком велик, чтобы рассматривать его как переходный.
П. 4 ст. 35 закона установлена минимальная численность депутатов представительного органа поселения, определяемая уставом муниципального образования, при этом в поселениях с населением больше 100 тысяч человек в представительный орган должны входить не менее 50 депутатов. Все депутаты, за исключением председателя и одного из его заместителей, в соответствии с абзацем 2 пункта 5 статьи 40 осуществляют свои полномочия на непостоянной основе. Как представляется, данное положение в законопроекте вряд ли уместно в силу (а) изложенного в начале данного раздела сомнения в том, что подобная степень детализации соответствует предмету регулирования на федеральном уровне – установление общих принципов; (б) указанные минимальные цифры, на наш взгляд, завышены и будут затруднять деятельность представительного органа, особенно в больших муниципальных образованиях, поскольку участие в подготовке проектов муниципальных правовых актов депутатами, работающими на непостоянной основе, а также принятие продуманных решений представительным органом, состоящим из 50 и более неосвобожденных депутатов, представляется проблематичным.
Серьезной критике, на наш взгляд можно подвергнуть положения Закона о границах муниципальных образований и преобразовании муниципальных образований (ст. ст. 11-13)
Характерным примером необоснованного «перетягивания» компетенции на федеральный уровень и чрезмерного сужения компетенции субъектов РФ является, по нашему мнению, отнесение к компетенции Правительства РФ установления перечней малонаселенных территорий и территорий с высокой плотностью населения (п.п. 3, 4 ст. 11). На наш взгляд, это полномочие может быть отнесено к компетенции субъекта РФ, а на федеральном уровне достаточно установления общих принципов (критериев) отнесения территорий к той или иной категории.
Подпунктом 2 п. 1 ст. 11 законопроекта установлено: «территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также образующихся на малонаселенных территориях межселенных территорий, включаются в границы муниципальных районов». Такая редакция позволяет понимать, что межселенные территории не входят в состав района. В то же время, в соответствии с п. 2 ст. 15: «Органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях...». Данное положение законопроекта свидетельствует о том, что межселенные территории все-таки входят в состав районов, и новую формулировку пп. 2 п. 1 ст. 11, по нашему мнению, следует считать опечаткой.
В связи с этим можно изложить пп. 2 п. 1 ст. 11 в следующей редакции: «территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также образующиеся на малонаселенных территориях межселенные территории, включаются в границы муниципальных районов».
Большие проблемы в ходе проведения реформы вызывает также такой аспект как инициатива населения в вопросах определения границ и реорганизации муниципальных образований (ст. ст. 12, 13)
Названные статьи оперируют понятием «инициатива населения» (при решении вопросов установления и изменения границ, реорганизации муниципальных образований), оставляя при этом открытым вопрос о том, в какой форме должна выражаться эта инициатива. Т.е. не урегулированы ни количество жителей (граждан?), мнение которых может быть расценено как «инициатива населения» в смысле данных статей, ни способ опосредования этой инициативы (куда и в какой форме направляется эта инициатива?).
Принципиально возможно несколько решений данной проблемы: собственно регулирование в ст. 12, отсылка к другому законодательному акту (скорее всего, к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав…»), ссылка на другие нормы настоящего Закона, если они могут быть применены (например, ст. 26 – правотворческая инициатива граждан). Любой из перечисленных вариантов представляется допустимым; важно лишь, чтобы норма содержала указание на лиц, которые вправе выступить с инициативой (категория и количество), а также на способ выражения инициативы (письменная форма, место подачи).
За рамками регулирования оказались правовые последствия изменения границ муниципальных образований. Так, к примеру, п. 2 и п. 3 ст. 12 предусмотрены ситуации, когда изменение границ связано с отнесением тех или иных территорий (поселений либо населенных пунктов внутри поселений) к другому муниципальному образованию (району или поселению соответственно). Совершенно очевидно, что в этих случаях возникает целый ряд правовых последствий - в частности, необходимость внесения изменений в уставы муниципальных образований, формирования новых органов местного самоуправления. По существу, правовые последствия изменения границ в значительной мере сходны с последствиями реорганизации.
Можно дополнить ст. 12 п. 6 следующего содержания: «В течение трех месяцев после изменения границ, предусмотренного п. п. 2 - 4 настоящей статьи, должны быть внесены необходимые изменения в уставы соответствующих муниципальных образований, в случаях, предусмотренных п. п. 2 и 3 - также назначены выборы в представительные органы местного самоуправления и приняты иные меры, предусмотренные законодательством о местном самоуправлении».
Описание преобразования муниципальных образований, изложенное в ст. 13) не содержит в качестве самостоятельного способа реорганизации выделения из состава муниципального образования. Как представляется, это возможно в отношении населенных пунктов, выделяющихся в самостоятельное поселение (при соблюдении условий, установленных настоящим Законом). При этом правовые последствия выделения несколько отличаются от близких к нему разделения и изменения статуса городского поселения.
Как представляется, в ст. 13 целесообразно урегулировать последствия различного исхода голосования населения различных населенных пунктов или муниципальных образований. Если в отношении объединения муниципалитетов можно предположить, что таковое допустимо лишь в случае согласия обеих сторон (поселений, районов), то, к примеру, непонятны действия по разделению поселений, влекущему образование двух и более поселений (п. 5 ст. 13), если жители одного из потенциальных будущих поселений высказались «за» разделение, а другого – «против».
С точки зрения оформления г.Свирск в качестве самостоятельного муниципального образования целесообразно подготовиться в созданию системы нормативно-правовых актов местного самоуправления. Система нормативно-правовых актов представлена на рисунке 3.3 и 3.4. Необходимо отметить, что разработку и принятие нормативно-правовых актов для осуществления местного самоуправления в г.Свирск целесообразно проводить в два этапа.
На первом этапе разрабатываются и принимаются документы, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления с тем чтобы иметь возможность грамотно и в соответствии с законом осуществлять муниципальное управление на территории. На втором этапе разрабатываются и принимаются документы, которые непосредственно касаются вопросов жизнедеятельности населения муниципального образования и позволяют регулировать деятельность различных хозяйствующих субъектов.
При внедрении системы нормативных правовых актов необходимо учитывать специфику осуществления правового регулирования общественных отношений органами местного самоуправления в различных типах муниципальных образований.
