Опыт практической деятельности позволил автору собрать и проанализировать материал по вопросам определения границ и статуса муниципальных образований в Иркутской области и сопоставить его с ситуацией по России в целом.
Местное самоуправление как элемент политической системы общества свидетельствует о том, что в России наряду с интересами личности и государства признаются и гарантируются местные интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
Что же представляет собой понятие «местное самоуправление»? Можно выделить три основных направления, которые, тем не менее, не исчерпывают всего многообразия существующих в юридической литературе определений этого понятия. Первое, распространенное в основном в дореволюционной юридической науке, касается местного самоуправления как разновидности управления. В.П. Безобразов, Н.М. Коркунов характеризуют местное самоуправление как составную часть государственного управления, которое может осуществляться местными жителями.[8. C.10] Второе направление - современное - понимает местное самоуправление как систему организации и деятельности граждан, обеспечивающую самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.[25. C.33] Для третьего направления характерно понимание местного самоуправления как участия местных жителей в решении задач местного значения и как одного из видов управления. С.А. Авакьян считает, что решающее значение для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении, его положение в системе управления данного государства, набор функций местного самоуправления, его материально-финансовая база.[6. C.43]
Понятие местного самоуправления, содержащееся в законодательстве субъектов РФ, основано на Конституции РФ и федеральном законодательстве. В Иркутской области закон о местном самоуправлении был принят 29 декабря 1999 г.
Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление, не содержит легального определения понятия «местное самоуправление». Оно содержалось в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗи в ст. 1 .Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Таким образом, согласно ФЗ № 131 - местное самоуправление, во-первых, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации; во-вторых, форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Вышесказанное дает основание утверждать следующее:
1. Принцип местного самоуправления признан Конституцией РФ и федеральным законодательством в качестве одной из основ конституционного строя, демократического института гражданского общества.
2. Конституцией РФ и федеральным законодательством право граждан на местное самоуправление гарантируется, что означает закрепление стабильных принципов организации местного самоуправления, самоорганизацию, самостоятельность в решении вопросов местного значения, невхождение в систему органов государственной власти, установление компетенции преимущественно законом и запрет на ее ограничение, право на судебную защиту местного самоуправления.
3. Граждане и органы местного самоуправления наделены правом самостоятельно, т.е. не находясь в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразуя свою деятельность при принятии решений только с законом, решать вопросы, отнесенные к их компетенции.
4. Местное самоуправление осуществляется под свою ответственность, что означает троякую ответственность - перед населением, перед физическими и юридическими лицами.
5. Деятельность местного самоуправления исходит из интересов населения соответствующего муниципального образования. Речь идет о гражданах, проживающих на территории муниципального образования и реализующих свое право осуществления местного самоуправления.
6. Граждане осуществляют местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления, причем наличие выборных органов является обязательным.
7. Эта деятельность учитывает исторические и иные местные традиции, что позволяет строить местное самоуправление в соответствии с местной спецификой природно-географического, экономического характера.
Но перечисленные положения, описывающие суть местного самоуправления, сложились в России далеко не сразу, хотя в той или иной степени самоуправление в России существовало на протяжении всей ее истории. Так, в княжеский период правления (с 862 г. по 1538 г.) преобладало вечевое и общинное самоуправление с постепенно усиливающейся централизацией власти в руках русских князей.
В Царский период правления (1538–1696 гг.), начиная с Ивана Грозного, была сделана попытка возрождения начал самоуправления в стране. Великий князь и царь Иоанн Васильевич предоставил право местным сообществам управляться самостоятельно. Земские и губные учреждения на местах заботились о поддержании общественного порядка, боролись с «лихими людьми», выполняли поручения центральных органов власти правительства по управлению и сбору налогов и начиная с середины XVI в. посылали представителей в Земский собор. Решение местных проблем считалось второстепенным делом. Широкие полномочия были предоставлены земским и губным старостам, избираемым населением. Однако уже в XVII в. вся полнота власти на местах перешла к назначаемым из центра воеводам, которые постепенно вытеснили выборных должностных лиц и сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов. Такая система управления, в большой степени основанная на самоуправлении народа, просуществовала вплоть до конца XVII в.
Но наибольший интерес для изучения темы данной дипломной работы представляет развитие местного самоуправления в новейший период истории нашей страны. Начнем с момента становления Советской власти.
В марте 1917 г. стали появляться волостные исполнительные комитеты. Их появление было подготовлено дискуссиями о необходимости введения местного самоуправления на этом уровне. Эти дискуссии велись на протяжении предшествующей половины столетия. Вслед за волостными исполнительными комитетами возникли земельные комитеты, в некоторых местах образовывались советы крестьянских депутатов.
С получением первых известий об отречении Николая II и образовании Временного Правительства на местах приступили к формированию различных комитетов: общественной безопасности, общественных организаций, народной власти, объединённых исполнительных комитетов и т.п. Эти органы, созданные по местной инициативе, не ограничивались исполнением функций обычно лежащих в сфере компетенции земских учреждений, но и брались за исполнение функций органов государственной власти.
Однако, процесс повышения уровня инициативных действий по организации жизни в регионах на принципах самоуправления продлился недолго. После октябрьской революции власть на местах постепенно, но достаточно быстро перешла в руки различных Советов, направляемых большевиками. На государственном уровне, начиная уже с ноября 1917 г., новая власть начала выстраивать собственную систему управления на местах. В то же время «примерно с ноября 1917 г. по май 1918 г., иногда насильственными методами, деятельность всех прочих органов местного управления, кроме Советов, была прекращена. После этого сами Советы, примерно с ноября 1917 г. по начало 1922 г., были превращены из органов созданных исключительно по инициативе граждан в органы, исполняющие волю верховной государственной власти”.[24. C.22]
Согласно большевистской концепции власти все представительные органы сверху донизу входили в единую систему органов государственной власти. На местах органами управления, органами местной власти являлись Советы, которые подчиняли себе все учреждения (административного, хозяйственного, финансового, культурно-просветительного значения). Такой способ организации власти в центре и на местах являлся организационным выражением и закреплением политического факта – власть в стране перешла к пролетарским и полупролетарским ее элементам.[14. C.94]
Вся страна покрылась целой сетью советских организаций, которые находились в тесной организационной зависимости между собой. Каждая из этих организаций была автономна в вопросах местного характера, но должна была согласовывать свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входила. Основным принципом построения и функционирования системы Советов был «демократический централизм», формально допускающий самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющийся в жесткой централизации и концентрации государственной власти. В ведении вышестоящих Советов сосредоточивалось нормотворчество и планово-регулирующая деятельность, руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.