Согласно ст. 53 Конституции РСФСР 1918 г. органами власти в волостях, уездах, губерниях, областях являлись съезды Советов. Советы депутатов предусматривались только в городах и селениях (в деревнях, селах, станциях, местечках, городах с населением менее 10 тыс. человек, аулах, хуторах и пр.)
Образовывались Советы депутатов в городах из расчета 1 депутат на каждые 1000 человек населения; в селениях — 1 депутат на каждые 100 человек населения. Срок полномочий депутатов составлял 3 месяца. Из представителей всех сельских Советов волости, по расчету 1 депутат на каждые 10 членов Совета образовывались Волостные Съезды. Из представителей сельских Советов, по расчету 1 депутат на 1 тысячу жителей, но не свыше 300 депутатов на весь уезд (район) образовывались Уездные (районные) Съезды.
Ст. 56 Конституции устанавливала, что в границах своего ведения съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) — высшая в пределах данной территории власть; в период же между съездами такой властью признавался исполнительный орган Съезда — исполнительный комитет.
Конституция СССР 1924 г. не содержала специальной статьи по характеристике Советов, поскольку была посвящена закреплению на конституционном уровне образования нового государства — Союза Советских Социалистических Республик. Конституция РСФСР 1925 г. сохранила общие принципы построения системы Советов, несколько изменив структуру согласно новому административно-территориальному делению. Советы депутатов образовывались также в городах и селениях.[14. C.536]
Конституция СССР 1936 г. существенно изменила организацию местных органов государственной власти. Вместо съездов Советов рабочих, крестьянских, красноармейских депутатов в губерниях, уездах, волостях местными органами власти по Конституции СССР 1936 г. стали Советы депутатов трудящихся краев, областей, автономных областей, округов, районов, городов, сел (станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов) в соответствии с новым административно-территориальным делением, которое изменилось в конце 20-х–начале 30-х годов. [13. C.33]
Конституция РСФСР 1937 г. кроме вышеперечисленных административно-территориальных единиц предусматривала также национальные округа и административные округа.
Ст. 2 Конституции СССР 1977 г. в свою очередь опять изменила название органов государственной власти, оставляя неизменным характер этих органов: «Вся власть в СССР принадлежит народу… Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР… Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов».
Система местных органов строилась в соответствии с административно-территориальным делением и охватывала краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы народных депутатов. Система местных Советов в союзных, автономных республиках являлась двух- или трехзвенной. В отдельных случаях насчитывалось и четыре ступени советов (например, в краях).
Районные Советы в союзных республиках, имеющих областное деление, выступали как связующее звено между органами власти областей (краев) и населенных пунктов. В остальных союзных республиках районные Советы являлись высшим звеном системы местных органов государственной власти. Соответственно этому различалась и подчиненность этих органов. Городские советы являлись органами государственной власти в городах. По подчиненности они подразделялись на городские советы городов республиканского (союзной республики и АССР), краевого, областного, окружного (автономных округов) и районного подчинения. Районные в городах Советы являлись органами власти внутригородских территориальных единиц.
Таким образом, нормы Конституции и развивающих ее положений законов закрепляли построение системы местных Советов в строгой связи с административно-территориальным делением страны.
Теоретическая мысль по поводу местного самоуправления вплоть до 80-ых годов XX столетия не пошла дальше того, что было сформулировано авторами Большой Советской Энциклопедии, которые писали: “Самоуправление, управление делами территориальной общности, организации или коллектива, самостоятельно осуществляемое их членами через выборные органы либо непосредственно (с помощью собраний, референдумов и т.п.), Основные признаки самоуправления - принадлежность публичной власти населению или избирателям соответствующей территории, членами общественной организации, коллектива; самостоятельность вопросов внутренней жизни; отсутствие органов назначаемых извне. Один из видов государственного управления на местах - местное самоуправление, при котором население административно-территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами (через выборные органы или непосредственно) в пределах прав, установленных государством”.[16. C.549]
С 1985 г. и по настоящее время выделяется президентский этап в развитии местного самоуправления. Этот этап начинается с момента прихода к власти М.С. Горбачева. Хоть Президентом СССР этот политик стал в марте 1990 г. мы включили его в этот этап.
В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», которым было положено начало реформе местного управления. Главная задача этой реформы состояла в превращении местного государственного управления в такое управление, которое «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения» [1], то есть в местное самоуправление.
В условиях СССР конца 80-х годов и России 90-х годов, реформа местного управления могла быть осуществлена только «сверху», путем принятия общегосударственных законов и других нормативных актов.
В союзном законе 1990 г. «Местное самоуправление в СССР - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы».[2]
С началом деятельности Съезда народных депутатов РСФСР и избрания на пост Председателя Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцина (1991–1999 годы правления), центр политических преобразований постепенно перемещается в органы государственной власти России. Через два месяца после фактического начала работы российского парламента (17.07.1990 г.) состоялось совещание представителей местных Советов народных депутатов всех уровней и руководителей их исполнительных органов. Предполагалось использовать депутатский корпус как стержневую силу при создании общества гражданского согласия, поэтому депутаты рассматривались в качестве инструмента реформирования государства. Идеи инициаторов Совещания были реализованы в законодательстве и практике действий местных органов власти, однако достигнуты они не были. Во многих местах усиление Советов привело к их конфронтации с исполнительными органами власти и к правовому хаосу. Правоохранительные органы и суд оказались не готовыми для новой для них роли защиты закона от действий органов власти и примирителя сторон конфликта.
Дальнейшая эволюция законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации, а, следовательно, и практическое воплощение реформ в этой сфере государственного строительства, пошла в русле совершенно другой идеологической установки. Руководство России пришло к выводу, что более эффективно проводить реформы можно через исполнительные органы власти, а взаимодействие ветвей власти целесообразнее строить через реализацию принципа разделения властей.
В начале 1991 г. был учреждён пост Президента Российской Федерации, а в июне того же года был избран первый президент. Идея усиления исполнительной вертикали и разделения властей была реализована и в отношении власти на местах.
24 мая 1991 г. был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». В этом законе впервые вводится понятие местной администрации как самостоятельного органа власти. Этим же законом были введены новые принципы определения территориальных границ существования местного самоуправления. Измененная редакция ст. 138 Конституции РСФСР установила, что «местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления населения».[3] Таким образом, край и область с этого времени не рассматривались уже как субъект местного управления.
Местное самоуправление в то время осуществлялось в границах всех административно-территориальных единиц, входящих в состав РСФСР.[27]
Почти все формальные атрибуты местного самоуправления присутствовали: существовала законодательная основа, имелись выборные органы, была установлена их собственная компетенция, определены находящиеся в их распоряжении ресурсы. Однако местное самоуправление не было самостоятельно в пределах его компетенции. Действующее законодательство предусматривало возможность отмены решений нижестоящего совета вышестоящим и подчиненность нижестоящей администрации вышестоящей. Таким образом, любое решение местного совета по вопросам, формально входившим в его компетенцию, нельзя было считать окончательным, а местная администрация не столько выполняла решения местного совета, сколько транслировала на местном уровне решения вышестоящих органов власти.