7) Собрание граждан (для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования, итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию)).
8) Конференция граждан (собрание делегатов). Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
9) Опрос граждан (для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер).
10) Обращения (индивидуальные и коллективные) граждан в органы местного самоуправления (должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. За нарушение порядка и срока письменного ответа устанавливается административная ответственность).
11) Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.
Безусловно, такое население находится на более высокой социальной ступени развития. Органы местного самоуправления являются посредниками между органами государственной власти и местным сообществом, они обязаны согласовать интересы всех субъектов, имеющих отношение к управлению развитием муниципального образования или оказывающих влияние на это развитие. Образно выражаясь, муниципальная власть действует по «разрешению государства» и «доверию населения».
Проблема же эффективности публичной власти - государственной и муниципальной власти, действующей в интересах населения, - будет успешно решаться, если будет выполнен ряд дополнительных условий.
Во-первых, если муниципалитет будет законодательно определен и реально станет базовым элементом местного самоуправления, развитию которого содействует государство в лице его федеральных и региональных органов. Определение муниципалитета в качестве территориальной основы местного самоуправления приведет к реализации в России поселенческой модели местного самоуправления, суть которой в приближенности власти к гражданам и использовании потенциала их самоорганизации. В этом случае будет проявляться важнейший аспект местного самоуправления как явления общественной жизни, как института гражданского общества.
Муниципальный же округ должен быть законодательно определен как необязательный элемент системы местного самоуправления в каждом регионе. В частности будет установлено, что основные субъекты, влияющие на организацию муниципального округа, - это сами муниципалитеты, решающие (или не решающие) объединиться для межмуниципального сотрудничества в интересах населения. То есть полномочия муниципальному округу будут передаваться прежде всего снизу (реализация принципа субсидиарности). При этом должна быть допустима ситуация, когда на какой-то территории муниципальный округ не образуется. Такая логика предполагает, что структура органов в муниципальном округе и процедура их формирования будут в значительной степени определяться решением входящих в него муниципалитетов, которые посчитали целесообразным объединиться.
При этом создание территориальных подразделений государственных органов власти Российской Федерации или с (субъекта Федерации по-прежнему останется прерогативой самих этих органов. Ведь и сейчас органы госвласти вправе создавать административно-территориальные единицы с целью эффективного исполнения государственных полномочий. То есть речь фактически идет о процессе деконцентрации исполнительной власти (федеральной и региональной), который допускается действующим законодательством (к сожалению, механизмы деконцентрации пока слабо разработаны). Например, судебные органы могут создать свою систему административно-территориальных единиц, налоговые - свою и т.д. Причем административно-территориальные единицы могут как совпадать, так и не совпадать с границами муниципальных образований (в зависимости от содержания государственных полномочий).
Во-вторых, если законодательно будет введена типология полномочия для муниципальных образований, предоставляющая муниципалитетам возможность гибко устанавливать свое ведение. Связано это с проблемой неравенства муниципалитетов по ресурсному потенциалу (природному, географическому, экономическому, человеческому и т.д.). Для этого представляется целесообразным установить на федеральном уровне:
• минимальный набор полномочий (10-15 вопросов местного значения) как обязательный и базовый для муниципалитетов (для городских - свой набор, для сельских- свой);
• дополнительный набор факультативных полномочий, часть которых муниципалитет может выбрать в качестве своих собственных вопросов местного значения (в дополнение к обязательному набору), а часть (либо все полномочия из данного набора) исполнять совместно с другими муниципалитетами на основе межмуниципального сотрудничества (кооперации).
Муниципалитетам должно быть предоставлено право принимать или не принимать в свое ведение исполнение того или иного государственного полномочия. В случае, если муниципалитет отказывается исполнять одно или несколько государственных полномочий (основания, конечно же, должны быть обоснованными), эти полномочия исполняются органом государственной власти (его территориальным подразделением).
В-третьих, если будет пересмотрено содержание представленного комиссией минимального перечня обязательных полномочий для муниципалитета.
Указанный перечень таков:
• организация первичных мер пожарной безопасности;
• организация первичных мер гражданской обороны, ликвидации чрезвычайных ситуаций;
• водоотведение, водо- и теплоснабжение населения;
• уличное освещение;
• очистка территории, сбор бытовых отходов;
• планировка и застройка территории;
• муниципальное дорожное строительство, содержание дорог и мостов муниципального значения;
• организация похоронного дела и содержание мест захоронения;
• содержание муниципального жилищного фонда;
• содержание муниципальных библиотек;
• опека и попечительство.
Представляется важным дополнить этот перечень вопросом «комплексное социально-экономическое развитие муниципалитета». Отсутствие данного вопроса среди вопросов местного значения чревато возвращением к старым традициям управления территорией, когда органы власти не учитывали присутствие на ней социальных общностей со своими специфическими территориальными интересами.
Необходимость заниматься социально-экономическим развитием муниципалитета обязывает органы местного самоуправления вести поиск того ресурсного потенциала, которым обладает именно эта конкретная территория. Найденная «точка роста» - стратегия развития, грамотно разработанная с участием населения, - отличает территорию, имеющую статус муниципального образования от территории, не имеющей такого статуса. Кроме того, в процессе решения проблем комплексного развития территории происходит структурирование местного сообщества, а значит, осознание им своей роли как первичного субъекта местного самоуправления.
Локальная территория, не имеющая правового статуса муниципального образования, либо территория, имеющая этот статус, но лишенная права комплексно заниматься социально-экономическими вопросами, как правило, не имеет необходимого импульса для своего развития. На ней вяло удовлетворяются повседневные потребности жителей, а граждане пребывают в состоянии отчуждения от власти, от влияния на решения, которые имеют к ним непосредственное отношение.
Кроме того, в обязательном перечне полномочий, предложенном комиссией, сейчас отсутствуют такие важнейшие вопросы местного значения, по действующему законодательству находящиеся в исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления, как:
• принятие общеобязательных правил;
• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• установление местных налогов и сборов;
• установление порядка управления муниципальной собственностью;
• контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Если эти вопросы не будут включены в перечень обязательных для муниципалитета, то содержательная деятельность представительного органа местного самоуправления оказывается не просто не определенной. Теряется сам смысл избрания населением представительного органа на уровне муниципалитета. А ведь именно этот орган является обязательным в структуре органов местного самоуправления. Именно через его деятельность должно происходить выражение воли местного сообщества, реализация конституционных прав и интересов граждан локальной территории.
И, наконец, в-четвертых, если станет реальным влияние института местного самоуправления на процесс и результаты законодательного регулирования значимых сфер общественной жизни, включая защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления. Представляется, что отсутствие каких бы то ни было механизмов влияния муниципальных органов власти на законодательство (как это имеет место сейчас) не позволит выполнить главную задачу реформы - осуществить «баланс общегосударственных, региональных и местных интересов».
Без выполнения указанных условий и корректировки концепции возникнет опасность, что местного самоуправления, отвечающего объективным потребностям местных сообществ, не будет ни на уровне муниципалитета, ни на уровне муниципального округа.
Таким образом, формируемая в России система местного самоуправления впитала в себя элементы разных моделей местного самоуправления. Принципиальным отличием российской модели от зарубежных аналогов является смешение поселенческого и территориального признака при формировании органов местного самоуправления и отказ от унификации структурной организации органов местного самоуправления и системы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти отличия вызваны необходимостью учета особенностей различных территорий России, отличающихся по уровню хозяйственного и социального развития, жизненному укладу, историческим и национальным традициям народов, проживающих на них. Таким образом, формирующаяся в Российской Федерации система местного самоуправления по своим основным признакам является децентрализованной системой муниципального управления с достаточно широкими правами местной автономии.