· ограничение номенклатуры возможных структурных подразделений и должностей;
· оптимальные с учётом функций размеры подразделений и число заместителей руководителя организации;
· оптимальное с учётом функций число работников структурных подразделений, при которых вводится должность заместителя начальника;
· целесообразное соотношение отдельных должностей муниципальных служащих, а также муниципальных служащих и иных работников;
· достижение главной цели органа управления – наиболее полное удовлетворение интересов населения на основе комплексного развития муниципального образования;
· обеспечение рационального разделения и кооперации труда;
· минимум уровней иерархии;
· соответствие количества подразделений объёму осуществляемых полномочий;
· специализация структурных подразделений на выполнение определённого круга функций;
· централизация выполнения однородных и взаимосвязанных функций;
· объединение структурных подразделений, деятельность которых направлена на удовлетворение определённых потребностей граждан и государства в целом;
· недопустимость существования подразделений, не создающих и не перерабатывающих информацию, а лишь транслирующих её сверху вниз, снизу вверх или по горизонтали.
Как правило, к числу наиболее распространённых просчётов при формировании структуры местной администрации относятся слабая проработка вопросов предпроектного обследования и неудовлетворительный анализ функционирующих организационных структур, их недооценка, связанная с некачественным выбором методов анализа, организационного обеспечения всей работы по совершенствованию структур. Это может быть недостаточная точность определения количественных характеристик организационной структуры, особенно их основополагающих значений: численности руководителей, специалистов и других работников, норм управляемости и другое.
Сохраняются методы формирования структур местных администраций без учёта комплекса факторов, влияющих на её экономичность и эффективность. Так, не учитывается определённая зависимость между показателями численности аппарата и показателями сложности управления территории, а также влияние на первый из них таких факторов, как: численность населения и площадь муниципального образования, объёмы промышленного производства и др. Эти серьёзные недостатки объясняются отсутствием примерных научно-обоснованных организационных структур органов местного самоуправления и часто неудовлетворительной методологией их формирования. Подразделения, занимающиеся совершенствованием организационной структуры конкретного органа муниципального управления, как правило, не предусматриваются.
Таким образом, представительный и исполнительный органы местного самоуправления являются основными органами местной власти. На их плечи возложена основная масса проблем и вопросов, требующих решения на местном уровне. Именно они, в первую очередь, ответственны за решение этих вопросов и за уровень благосостояния жителей муниципального образования. И такую серьёзную ответственность гораздо проще нести совместно, гораздо проще принимать совместные решения и реализовывать их на практике. Поэтому большое значение на местном уровне имеет не только наличие и функционирование представительного и исполнительного органа, но и их взаимоотношение и взаимодействие.
2.1. Основы взаимоотношения и взаимодействия муниципальных органов власти
Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования делегирует право решать вопросы местного значения на территории данного муниципального образования[4].
Основой эффективного муниципального управления является взаимодействие органов местной власти, и прежде всего представительных и исполнительных органов. Ведь без такого симбиоза адекватное принятие решений и последующее их исполнение практически невозможно.
Следует отметить, что ни Конституция Российской Федерации, ни 131-й Федеральный закон не уделили должного внимания этой проблеме, а точнее вообще не затронули её, что, возможно, и является одной из главных причин неэффективности всей системы местного самоуправления в целом. Решение вопроса взаимодействия органов местной власти полностью было передано на муниципальный уровень. В частности, пункт 3 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах…» гласит: «Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчётность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования». Помимо этого в Конституции РФ (статья 10) закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам государственной власти. Ни в Конституции, ни в Федеральном законе «Об общих принципах…», ни в иных нормативных актах не говорится о необходимости или обязательности использования принципа разделения власти на уровне местного самоуправления. Наоборот, Конституция РФ в статье 12 определяет самостоятельность местного самоуправления в пределах собственных полномочий[5].
Для правильного и эффективного функционирования системы органов местного самоуправления необходимо разделение их труда.
Разделение власти у муниципального уровня может проявляться только посредством разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами власти при наличии общих предметов ведения. В основе же разграничения полномочий лежит разграничение функций. На функциональном различии построена и система сдержек и противовесов представительных и исполнительных органов.
Власть на местах одна и едина (статья 3 Конституции РФ), но выражается в различных функциях органов управления. Так, функция представительного органа состоит в том, чтобы выражать волю населения местного сообщества, предавать ей общеобязательный характер, осуществлять от его имени власть.
Функция исполнительных органов состоит в осуществлении повседневной оперативной управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение правовых актов, принятых непосредственно населением муниципального образования на местных референдумах или его представительным органом.
При этом и представительные органы, и исполнительные органы местного самоуправления должны в соответствии с законодательством наделяться собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.
Из этого следует, что и органы местного самоуправления, наделённые в соответствии с законодательством и уставами муниципальных образований указанными функциями, должны находиться в той же субординации, что и данные функции. Именно такое разделение гарантирует, во-первых, единство управления в муниципальном образовании и, во-вторых, господство права.
Подобное положение было закреплено и в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г., в пункте 5-ом которого было зафиксировано, что «к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей относится… представительная по своему характеру форма правления, при которой исполнительная власть подотчётна избранным законодательным органам или избирателям»[6].
Таким образом, в соответствии с общепринятым во многих странах эталоном местного самоуправления как демократического института, исполнительный орган местного самоуправления должен быть подотчётен и подконтролен представительному органу. Подобная модель субординации устанавливается в настоящий период и в российском законодательстве.
Конституция РФ в нормах об органах местного самоуправления не даёт возможности понять, какие конкретно органы имеются в виду – представительные или исполнительные. Тем самым подразумевается возможность участия и исполнительных, и представительных органов во всех муниципально-правовых общественных отношениях за исключение решения вопросов исключительного ведения представительных органов местного самоуправления. В процессе правотворчества законодатели многих субъектов РФ исходят из аналогичной позиции.
Таким образом, даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно в чистом виде выделить «абсолютно представительные» и «абсолютно исполнительные» органы; органы, ведающие только вопросами местного значения или исполняющие только государственные полномочия; органы полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц. В то же время, главы муниципальных образований в своей деятельности, как правило, соединяют и представительные и исполнительные функции.
Таким образом, взаимоотношения между представительными и исполнительными органами местного самоуправления в первую очередь определяются структурой органов местного самоуправления, а сама структура определяется население муниципального образования путём принятия такого документа, как устав. В следующем параграфе мы более подробно рассмотрим взаимоотношение представительного и исполнительного органа местного самоуправления на примере Устава муниципального образования город Саратов.