Следует иметь в виду, что при наличии в политической системе дуализма высшей исполнительной власти в лице Президента и премьера степень контроля главы государства над главой правительства во многом зависит от того, имеет ли премьер поддержку своей политической линии у парламентского большинства, хотя на данный момент Правительство и Президент в меньшей степени зависят от Федерального Собрания (в связи с не принадлежностью Президента какой-либо партии), однако, это не
означает отсутствия насущной необходимости усиления взаимодействия между всеми ветвями государственной власти в стране.[20]
Для теории разделения властей также весьма непоследовательно и несоразмерно наделение Президента правом по отмене постановлений и распоряжений федерального Правительства и приостановления действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае несоответствия их Конституции.[21]
Здесь тоже проблема и несоответствие, ибо прерогатива проверки конституционности законодательных актов принадлежит Конституционному Суду, он же на наш взгляд и должен прекращать действие этих актов, а никак не Президент.
Возлагая на Правительство осуществление исполнительной власти РФ, Конституция не дает ответа на вопрос о степени и объеме его компетенции, то есть всю полноту его власти или только отдельные ее сферы осуществляет Правительство. С этой точки зрения широкий диапазон основных направлений деятельности Президента, не вполне увязывается с широкими функциями в сфере исполнительной власти Правительства. Такое несоответствие для правоведов стало одним из аргументов того, что исполнительную власть осуществляет и возглавляет в первую очередь Президент, а не Правительство. Что ведет к непосредственному нарушению, закрепленному в Конституции принципа разделения властей. Сосредоточение ключевых функций исполнительной власти и в управлении экономикой и в обеспечении правопорядка одновременно у Президента и Правительства представляет не лучший метод руководства государственной власть.[22]
Однако Политическое единство Президента и Правительства не противоречит конституционной самостоятельности и полноценному функционированию Правительства, как высшего исполнительного органа. Ибо функции и полномочия Президента качественно иные, чем правительственные. Несмотря на то, что конституционное назначение Правительства и Президента по многим параметрам их деятельности совпадает, они функционально разноуровневые и конституционно самостоятельные институты власти. Если за Президентом стратегическое управление, то за Правительством, органами исполнительной власти – своевременное и безотлагательное принятие распорядительных решений, осуществление стратегического замысла силами государственного аппарата.[23]
Вся нынешняя система исполнительной власти в России крайне сложна и функционально нечетка, а как следствие не вполне эффективна. Функциональная нечеткость порождает бюрократизацию и безответственность и поэтому в современных условиях одной из актуальных остается проблема усиление самостоятельности и ответственности Правительства при проведении экономического курса. Особо остро стоит ныне проблема ответственности исполнительной власти (и правительственной и президентской) перед народом, гражданами России.
Правительство не должно быть подотчетно только Президенту, как это определено Конституцией и существует на практике.
Ныне же по существу Президент РФ руководит Правительством, а следовательно и всей исполнительной властью, это позволяет считать, что он является главой исполнительной власти не только формально или же фактически, но и по Конституции. А отсюда следует вывод о наличии в России тенденции усиления исполнительной власти в системе разделения властей.[24]
На наш взгляд следовало бы сделать Правительство РФ подотчетным также законодательной власти, как это существует в практике некоторых государств. Такая подотчетность усилила бы ответственность Правительства за принимаемые решения, повысила бы его самостоятельность и добавила бы еще один противовес в систему разделения властей, чем естественно укрепила бы эту систему. По сути мы видим опять таки противоречивость нашей Конституции, согласно которой Президент не является главой исполнительной власти, а на деле таковым является. Согласно Конституции Правительство напрямую не подчиняется Президенту, а в реальности Президент довольно жестко контролирует и направляет деятельность Правительства. Эти противоречия, заложенные в Конституции, и решены, могут только либо на конституционном уровне, либо на уровне конституционного закона.
Таковы взаимоотношения Президента и Правительства. Теперь рассмотрим взаимоотношения Президента и Федерального собрания.
§ 2. Президент и законодательная власть.
Не обойдены проблемами и взаимоотношения Президента с законодательной властью.
Важную роль в обеспечении представления интересов главы государства в парламенте отводится представителям Президента в палатах Федерального Собрания.
Согласно действующему порядку эти полномочные представители Президента участвуют в заседаниях соответственно Совета Федераций и Государственной Думы без специального на то разрешения Президента. Полномочные представители Президента в палатах Федерального собрания от имени Президента:
- представляют на заседаниях проекты конституционных законов о пересмотре Конституции и внесении поправок к ней, поправки к рассматриваемым в палатах законопроектам, обращения Президента;
- привлекают к согласованию с соответствующей палатой экспертов для представления законопроектов Президента;
- участвуют в формировании законопроектных работ.[25]
Полномочный представитель Президента в Совете Федераций по поручению Президента РФ представляет в этой палате вносимые на утверждение указы и кандидатуры на должности.
Полномочный представитель Президента в Государственной Думе по поручению Президента представляет в палате предлагаемые кандидатуры на должности Председателя Правительства, Центробанка, а также дипломатических представителей за рубежом.[26]
Но самая основная проблема взаимоотношений этих органов власти лежит в плоскости системы разделения властей. Интересна в этом отношении точка зрения Ожиганова Э.
В Российской Федерации вместо провозглашаемого в Конституции принципа разделения властей действует принцип объединения властных полномочий в одном институте, стоящем над всеми ветвями власти, что и является основным источником коллизий в законодательстве и роста напряженности во взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властями. В такой системе не может быть правильно поставлена и решена проблема организации парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти.[27]
Сам факт не включения Президента Конституцией ни в одну из трех властей не означает неопределенности в вопросе о правовом статусе Президента. Худшим вариантом было бы признание в Конституции наряду с тремя ветвями власти, еще четвертой президентской. В этом случае (хотя это бы было и логично) в правовом отношении институт Президента встал бы над всеми ветвями власти и получил возможность оказывать на них серьезное давление, не всегда сочетающееся с принципом их самостоятельности.[28]
Однако на наш взгляд логика вещей здесь такова, что если по Конституции Президент не включен ни в одну из трех ветвей власти, то глава государства является четвертой высшей ветвью властью, стоящей над всеми ветвями власти и имеющей реальные рычаги воздействия на них.
Не менее важна и остро стоящая проблема подзаконности указов и распоряжений Президента.
Согласно ст. 90 Конституции указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам.[29]
Однако есть и оппоненты, не считающие подзаконный характер указов столь очевидным. Они подтверждают, что указы не должны противоречить Конституции и действующим законам, но заполнение правовых пробелов с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов считают вполне естественным и правомерным. Но в правовом государстве, провозглашенном в Конституции проблемы такого рода должны решаться не явочным порядком «кто быстрее решит на своем уровне», а на уровне установленного Конституцией порядка. На практике же с помощью указов Президент не только заполняет законодательные пробелы, но и иногда входит в противоречие с федеральными законами.[30]
Не убедителен и аргумент, что Указы Президента акты не главы исполнительной власти, а акты главы государства. Сам по себе титул главы государства не дает особой законодательной силы его решениям, если Конституция прямо не предусматривает разделения полномочий законодательной власти на парламент и Президента, что иногда встречается в законодательной практике.[31]
Конечно, же нормативные акты Президента должны иметь подзаконный характер, однако в этом случае неясно как должен действовать Президент, если практическая необходимость государственного управления требует правового регулирования, но в данной конкретной сфере его деятельности пока нет федерального закона.[32]