Президент РФ является и субъектом конституционной ответственности. Особенность его статуса заключается в том, что он одновременно – и субъект конституционной ответственности (ответственный за нарушение конституционных норм) и лицо полномочное применять санкции конституционной ответственности. Из этого положения вытекает особый характер последствий нарушения им Конституции РФ – общественная опасность здесь максимальна.
Очевидно, что этот вывод не получил должного законодательного оформления в России, а равно и в практике реализации Конституции РФ, так как отсутствуют не только нормы права, закрепляющие данную ответственность Президента РФ, но и не сформулирован институт традиционной ответственности Президента.
Фактически, Президент РФ сконцентрировал в своих руках значительные полномочия всех ветвей власти.[85]
На наш взгляд в Конституцию или конституционный закон должен быть введен институт конституционной ответственности Президента, что ставило бы его в определенные рамки и несколько ограничивало его власть.
В результате издания Президентом нормативных актов в режиме конкурирующей компетенции с законодательной властью и Правительством налицо искажение конституционных принципов верховенства федеральных законов и разделения властей. При подобной организации власти, как утверждал Монтескье, свободы не будет, ибо не уверенности в том, что обладающий такими правами не станет создавать тиранические законы, для того чтобы также тиранически применять их.[86]
Анализ конституционных полномочий Президента позволяет сделать вывод, что многие из них либо непосредственно имеют исполнительный характер, либо в значительной степени приближены к исполнительной власти. По Конституции РФ Президент и Правительство представляют собой облеченные сильными полномочиями и постоянно взаимодействующие друг с другом президентскую и исполнительную власть. Однако в конституции отсутствуют правовые нормы об ответственности Правительства перед Президентом, хотя и сохранен институт отставки Правительства по решению Президента[87]
Анализ института Президента в системе государственной власти России является одним из актуальных направлений в государственно-правовых исследованиях, так как в нашем обществе и документах политических партий нет однозначного понимания конституционного статуса Президента.
Идеологи президентского государства обосновывают необходимость концентрации значительных полномочий у главы государства объективной необходимостью условий переходного периода и становления гражданского общества. Что и дает право Президенту издавать нормативный акт по любому вопросу в пределах компетенции Российской Федерации, если оно не противоречит основам конституционного строя.[88]
Некоторые утверждают, что Конституция РФ установила своего рода «президентское всевластие», а потому отступила от требований доктрины разделения властей. Отсюда делается вывод о необходимости внесения поправок в Конституцию для устранения дисбаланса властей и предупреждения возможности узурпации власти Президентом.
Аргументы критиков конституционной доктрины президентской власти сводятся к трем положениям:
а). Конституционные положения о статусе и полномочии президента открывают перспективу для бесконтрольной единоличной власти, Президент абсолютно свободен в своих решениях;
б). Для жизни государства весьма опасны имеющиеся пробелы конституционного законодательства. Конституция не содержит даже указания о необходимости принятия федерального закона о Президенте, где бы могли быть сформулированы правовые требования предъявляемые к высшему должностному лицу в государстве;
в). Конституционные предписания о недопустимости присвоения власти в Российской Федерации, не могут быть применены к Президенту. Он обладает такой значительной единоличной властью, что не может нуждаться в захвате власти и дополнительных полномочиях.[89]
Правовой статус государственных органов в том числе и Президента очерчивается их компетенцией. Только прямо указанные в Конституции и законе полномочия составляют их правовой статус. Выход любого государственного органа за пределы своих полномочий, также как и неосуществление их в надлежащих случаях является неправомерным, незаконным действием.[90]
Между тем конституционные рамки собственного статуса тяготят Президента и подтверждением, служит «указная» политика, существенно деформирующая конституционные правоотношения с участием Президента. Президент присваивает себе права не предусмотренные Конституцией, а между тем он не может решать какие либо вопросы, если это не предусмотрено Конституцией. Он не может опираться и на так называемые «скрытые» (подразумеваемые) полномочия. Ибо использование их в отсутствие стабильного конституционного правопорядка и законности чреваты негативными последствиями: ослаблением механизма сдержек и противовесов, усилением одной ветви власти за счет другой, возникновением конфронтации между ними.[91]
Конституционная норма ст. 90 весьма скупо выражает идею подзаконности актов Президента, поскольку прямо не предписывает того, что данные акты не только не должны противоречить федеральному законодательству, но и издаются на основании и во исполнение его. Это приводит к теоретическим спорам. Одни исследователи прямо и безоговорочно относят акты главы государства к числу актов подзаконных, другие утверждают что данные акты нельзя рассматривать как подзаконные в чистом виде, поскольку будучи гарантом Конституции Президент вправе осуществлять нормативное регулирование не только на основании закона, но и в его отсутствие.
Однако отказ даже в теории от принципа подзаконности актов Президента РФ весьма опасен поскольку способен внести дисбаланс в устоявшуюся систему иерархии правовых актов, что чревато возникновением коллизий, а в условиях чрезвычайно широких и практически неконтролируемых полномочий Президента, способен привести к крайне негативным и трагическим для общества и государства последствиям. Решение этой проблемы будет зависеть от скорейшего принятия закона о нормативных актах, в проекте которого закреплено, что указы и распоряжения Президента РФ принимаются на основе и во исполнение Конституции РФ и законов РФ и не могут им противоречить.[92]
Конституционное установление о том, что Президент является гарантом Конституции, что породило немало спекуляций и по существу, стало оправданием его вседозволенности. Все же это установление не означает что Президент не связан Конституцией и может поступать по собственному усмотрению и принимать любые указы по любым вопросам независимо от того к ведению какой ветви власти они относятся.
Во первых функция гаранта Конституции Президент осуществляет в установленном ею же порядке (ст. 80 ч. 2). Во-вторых, Президент должен добиваться согласованности и взаимодействия самих органов государственной власти, а не подменять их; не действовать вместо них. Поэтому было бы упрощением полагать, что Президент убедившись в медлительности Федерального собрания, вправе издавать указы, временно заменяющие законы, это по существу устраняло бы различие между указом и федеральным законом, что совершенно не вписывается в конституционные рамки законодательного процесса. Исключение мыслимо лишь в условиях режима военного или чрезвычайного положения на основании федерального конституционного закона. Попытка выйти на общеправовой принцип «разрешено все, что не запрещено законом», некорректна в связи с недопустимостью распространения данного принципа на сферу действия публичной власти. Ибо это означало бы также наделение Президента дискриминационными полномочиями, правом принимать акты и совершать действия руководствуясь только усмотрением, целесообразностью.[93]
На наш взгляд следует четко в законодательном порядке раскрыть понятие гаранта конституции и в том же порядке четко поставить в рамки законодательные акты Президента, что в конечном итоге остановило бы всякие споры по этим вопросам.
В Конституции 1993 года глава о Президенте подчеркнуто, помещена перед главой о Парламенте. Конституционный статус Президента очерчен прямолинейно, он не только выдвинут за рамки трех властей, но и становится над ними, что присуще главным образом для весьма далеких от демократии режимов. Отсутствие реального контроля за его действиями проходит рефреном по всему тексту. Он не назван главой исполнительной власти, но объем полномочий свидетельствует о фактическом его верховенстве в этой сфере.[94]
Специфической формой участия Президента в законодательном процессе следует признать процедуру возвращения им в соответствующую палату Федерального Собрания принятого федерального закона без рассмотрения. Эта форма не предусмотрена Конституцией. Однако Конституционный Суд в процессе рассмотрения такой довольно широкой практики возвращения счел возможным легализовать ее, объявив о возможности такой формы в случае нарушения палатами процедур принятия закона.[95]
Что на наш взгляд подтверждает существование четвертой высшей ветви власти – Президента, стоящей над всеми остальными ветвями власти.
Главная черта президентской власти в России является стремление поставить Президента над ветвями власти и институтами государства, но не в качестве лица сосредоточившего в своих руках властные полномочия других ветвей власти, а в качестве арбитра в отношениях между ними.[96]
А это положение Чиркина В.Е весьма спорно, ибо на практике на наш взгляд Президент больше оказывает давление на существующие ветви власти, нежели использует согласительные процедуры.