В период 1990-1996 г. был реализован ряд мер, направленных на совершенствование функционирования жилищно-коммунального хозяйства. Осуществлены преобразования, направленные на совершенствование системы управления ЖКХ. Начата работа по формированию договорных отношений на всех этапах предоставления жилищно-коммунальных услуг. Поэтапно внедряется новая система оплаты услуг ЖКХ с применением мер социальной зашиты путем предоставления гражданам жилищных компенсаций (субсидий). Планомерно осуществляется процесс передачи ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность. Созданы условия для развития альтернативных организационных структур в лице товариществ собственников жилья для обеспечения эксплуатации и ремонта жилищного фонда.
Несмотря на принимаемые меры, сложившаяся ситуация в экономике не позволяет улучшить качественные показатели в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг. Наблюдается устойчивая тенденция к ухудшению технического состояния жилищного фонда городов, независимо от его принадлежности. Ежегодно увеличивается количество жилых домов, требующих капитального ремонта в соответствии с нормативными сроками. Средний износ муниципального жилищного фонда превышает 40 %. Наблюдается резкое ухудшение технического состояния ведомственного жилищного фонда и ЖСК. В условиях экономической несостоятельности, большинство ведомств оказались не в состоянии обеспечить надлежащую эксплуатацию и ремонт жилья.
Необходимо отметить следующее:
- приемка ведомственного фонда осуществляется практически независимо от его технического состояния;
- практически в каждом из передаваемых домов есть проблемы с подготовкой к зимней эксплуатации;
- в некоторых ведомственных жилых домах даже конструктивные элементы находятся в аварийном состоянии, а системы газоснабжения практически всюду выработали эксплуатационный период.
Накопившийся комплекс проблем требует проведения динамичных и эффективных преобразований, активного включения в систему рыночных отношений, направленных на стабилизацию работы отрасли и создания условий для ее развития.
1.2. Разработка проекта передачи ведомственного жилого фонда в РФ
По данным на 1998 год, «с целью ускорения процесса передачи ведомственного жилищного Фонда и сглаживания негативных финансовых и организационных последствий передачи в муниципальную собственность ведомственного жилищного фонда для городских администраций Правительством РФ совместно с Международным банком реконструкции и развития был подготовлен проект «Передача ведомственного жилищного фонда», осуществление которого было начато в 6 городах России в ноябре 1996 года (Волхов (Ленинградская область), Владимир, Оренбург, Петрозаводск, Рязань, Череповец (Вологодская область))».[17] Для достижения целей проекта необходимо было существенно повысить эффективность функционирования ЖКХ с помощью институциональных реформ в сочетании с инвестициями в энерго- и водосбережение. Институциональные преобразования в рамках проекта включали в себя реформирование отношений собственности и управления жилищным фондом; проведение новой политики оплаты жилья и коммунальных услуг за счет населения, внедрение конкурсных процедур отбора подрядчиков на потенциально конкурентных рынках и регулирование деятельности локальных естественных монополий и т. п.
Итак, остановимся на этом проекте подробнее. Проект передачи ведомственного жилищного фонда (ППВЖФ), финансируемый в основном за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР), является одним из крупнейших проектов в жилищном секторе России.
Основной задачей Проекта являлось ускорение процесса передачи ведомственного жилищного фонда в России путем демонстрации в городах-участниках Проекта сочетания жилищных реформ и инвестиций в жилищный сектор с целью снижения затрат на содержание жилья.
Необходимость осуществления жилищной реформы сводилась к следующему:
· переход к новым формам собственности и управления жилищным фондом;
· внедрение конкурентных начал в обслуживание и управление жильем;
· формирование системы управления локальными естественными монополиями;
· рост уровня покрытия затрат за счет населения с одновременным повышением эффективности функционирования службы жилищных субсидий.
Инвестиции в рамках Проекта направлялись на мероприятия по энерго- и водосбережению в муниципальных многоквартирных жилых зданиях и инженерных сетях, а также на капитальный ремонт этих объектов. Среди таких мероприятий:
· устройство узлов коммерческого учета тепла, воды, газа и электричества;
· комплексное переоборудование зданий, включающее модернизацию систем отопления, горячего и холодного водоснабжения и проведение работ по снижению теплопотерь и инфильтрации;
· строительство и модернизация домовых и районных котельных;
· комплексное переоборудование центральных тепловых пунктов системы районного теплоснабжения;
· реконструкция трубопроводов системы районного тепло- и водоснабжения и др.
В целом в рамках Проекта было намечено применение более 50 различных энерго- и водосберегающих технологий.
Технико-экономическое обоснование Проекта было представлено специалистами МБРР и Правительства Российской Федерации в Докладе об оценке проекта № 15112-RU от 17 апреля 1996 года.[18]
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1996 года № 565 «О подписании Соглашения между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования Проекта передачи ведомственного жилищного фонда» 29 июля 1996 года Российской Федерацией и МБРР было подписано Соглашение о займе № 4012 RU на сумму, эквивалентную 300 млн.долл. США.[19]
Подписанное Соглашение, в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»,[20] было утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 года № 1083 «Об утверждении Соглашения между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования Проекта передачи ведомственного жилищного фонда».[21]
Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 года № 1083 было установлено, что из общей суммы займа МБРР в 300 млн.долл. США средства в размере 290 млн.долл. США предоставляются администрациям городов-участников Проекта на платной, срочной и возвратной основе. Погашение и обслуживание части займа в размере 10 млн.долл. США осуществлялось за счет средств федерального бюджета на безвозвратной основе.
Конкурсный отбор городов для участия в Проекте проводился в 1995 году под контролем Межведомственной рабочей группы по подготовке Проекта. Данная рабочая группа была образована приказом Министра экономики Российской Федерации Е.Г.Ясина от 10 мая 1995 года №33[22] и включала в себя представителей Минэкономики России, Минфина России, Минстроя России, Аппарата Правительства Российской Федерации и Госкомимущества России. Список потенциальных участников был составлен на основе предложений министерств и ведомств, с учетом мнения миссии МБРР. Критериями оценки городов выступали показатели в области передачи ведомственного жилищного фонда, конкурсного обслуживания жилья, повышения уровня оплаты жилья за счет населения и создания системы адресной поддержки малообеспеченных семей, формирования товариществ собственников жилья и т.п.
По результатам конкурса для участия в проекте были отобраны шесть городов: Рязань, Владимир, Петрозаводск (Республика Карелия), Волхов (Ленинградская область), Оренбург и Новочеркасск (Ростовская область). В июне 1996 года из-за отказа Ростовской области выступить гарантом г.Новочеркасска по обслуживанию и возврату субзайма указанный город был исключен из списка участников Проекта и заменен на г.Череповец (Вологодская область), который ранее имел статус резервного города по Проекту.
В октябре 1996г. были подписаны Договоры субзаймов между Минфином России, Минэкономики России, Администрациями городов-участников Проекта и Администрациями Субъектов Федерации, на территории которых находятся эти города. Одновременно были подписаны Договоры поручительства между Минфином России и упомянутыми Субъектами Федерации.[23]
Основные финансовые условия предоставления субзаймов выглядели так:
1) на использованные и непогашенные средства субзайма начисляются проценты, исходя из устанавливаемой Всемирным банком плавающей процентной ставки на основе 6-месячной ставки LIBOR для доллара США (составляет около 5-7% годовых) с добавлением маржи Минфина в размере 1,5% годовых;
2) на неиспользованные (зарезервированные) средства субзайма начисляется комиссия за обязательство, исходя из ставки 0,25% годовых;
3) в течение льготного периода, который продолжался до 15 ноября 2002г., субзаемщики каждые полгода (15 ноября и 15 мая) платят только указанные выше проценты и комиссию;
4) погашение основного долга, равного сумме использованных средств, происходит в период с 15 ноября 2002г. до 15 мая 2010г. шестнадцатью равными полугодовыми долями;
5) при задержке субзаемщиками платежей процентов, комиссии за обязательство и основного долга Минфин начисляет пени и может увеличить маржу до 2% годовых.
Помимо обслуживания субзайма, софинансирование Проекта из бюджета города включает выплату налогов и таможенных пошлин при выполнении контрактов, а также финансирование деятельности местной группы реализации проекта (МГРП).
Для управления Проектом и контролем за использованием средств, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1996 года №582-р был образован ФРП - Некоммерческий фонд реструктуризации предприятий и развития финансовых институтов (свидетельство о регистрации №ЮР-29).[24] Участниками Фонда являются Минфин России, Минэкономики России, Центральный банк России, Минстрой России и ряд других федеральных министерств. Учредителями Фонда являются: Национальный Фонд жилищной реформы, Международный центр социально-экономических реформ «Леонтьевский центр» и Сбербанк России.