Главной проблемой в муниципальном управлении этой сферой является необходимость сочетания экономического механизма поддержания системы жизнеобеспечения и исполнения социальных стандартов, учет которых позволяет территории обеспечивать свою целостность и безопасность [51,С.113].
Существуют некоторые особенности жилищно-коммунальной сферы как территориально-хозяйственной единицы [42,С.265]:
- Производимая продукция ЖКХ, зачастую, не имеет вещественной формы и носит характер услуг.
- Производство и потребление либо полностью совпадают по времени, либо имеют незначительный разрыв. Данное обстоятельство предполагает оперативный характер работы в этой сфере.
- Отрасли ЖКХ не могут заменять друг друга, что усиливает требования к отлаженной работе всей сферы.
- Услуги предприятий ЖКХ потребляются по месту жительства, а это не может не вызвать заметного противоречия между территориальным и отраслевым принципами деятельности этих предприятий. Выступая подрядчиком оказания коммунальных услуг, предприятие ЖКХ как представитель соответствующей отрасли заинтересовано в эффективных результатах своей деятельности, тогда как потребитель этих услуг (проживающее на данной территории население) – только в качестве конечного результата.
- Существенное влияние масштаба хозяйства на его производственную структуру и организацию управления. Чем больше размер городского поселения, тем сложнее и разветвленнее становится структура жилищно-коммунального комплекса.
- Ведомственная разобщенность предприятий.
- Характерные для сферы производства экономические критерии эффективности, такие, как рентабельность, выработка, фондоотдача, зачастую оказываются непригодными для объектов ЖКХ. Этот факт делает актуальной проблему разработки критериев эффективности предприятий жилищно-коммунальной сферы.
В начале 1980 года доля жилья и ЖКХ к началу реформирования ЖКХ в РФ достигала 35 % от стоимости основных фондов страны [54, С.356]. Однако уже к концу 1990-х годов, под влиянием реформ 1991 – 1993 г.г., в структуре жилищно-коммунального хозяйства стали происходить изменения.
В первую очередь в результате приватизационных процессов значительная часть предприятий ЖКХ (особенно в гостиничном комплексе) изменила форму собственности.
Во-вторых, существенно меняется структура распределения основных фондов между ключевыми сферами экономики страны. Если в дореформенный период на долю городского хозяйства приходилась 1/3 основных фондов страны, то сегодня эти фонды радикальным образом перераспределены между субъектами рынка: населением и частными (акционерными) предприятиями. И хотя органы местного самоуправления продолжают сохранять контроль за обеспечением основных сфер жизнедеятельности муниципалитетов, схема такого контроля становится намного сложнее, чем в прежние годы.
Современное состояние жилищно-коммунальной сферы определяет несколько обстоятельств [42,С.268]:
- Во-первых, количество работников, занятых в системе ЖКХ, стало заметно расти, существенно увеличилась заработная плата в этом секторе российской экономики. Однако зачастую рост этот продолжает быть экстенсивным, не затрагивающим принципиальных организационных основ функционирования данной сферы.
- Во-вторых, кардинально меняется структура управления жилищно-коммунальным хозяйством, предполагающая взаимодействие на правах социального партнерства государственных, муниципальных и частных предприятий России. Существенно увеличивается доля оборотных средств в этой сфере, что превращает ЖКХ в финансово насыщенную и устойчивую экономическую структуру.
- В-третьих, значительно увеличиваются права субъектов жилищно-коммунального хозяйства, получающих возможность осуществления самостоятельной экономической политики.
Однако кризисные явления, сопровождающие весь период реформирования ЖКХ, к настоящему времени продолжают проявляться с той же степенью остроты, что и раньше. В жилищно-коммунальном хозяйстве в настоящий момент сложился ряд проблем, не позволяющих потенциальным инвесторам направлять свободные средства на развитие этого сектора муниципальной экономики. Причем в каждом населенном пункте вырабатывается свой ряд приоритетов в решении постоянно возникающих здесь проблем. Наиболее типовыми проблемами являются:
- неудовлетворительная работа в области тепло-, водо- и газоснабжения микрорайонов и домов,
- плохое качество водопроводной воды,
- отсутствие развитой социальной инфраструктуры в микрорайонах (магазины, школы, поликлиники, парки и детские сады),
- неблагоустроенные и неосвещенные в вечернее время дворы.
Многое в работе ЖКХ зависит от правильной и эффективной его организации. В настоящий момент организационная структура жилищно-коммунального хозяйства чрезвычайно усложнена и зачастую не выполняет возложенных на нее задач.
Основными характеристиками сложившейся системы управления ЖКХ являются [53,С.108]:
- создание служб единого заказчика в различных районах города, берущих на себя функции совокупного потребителя услуг жилищно-коммунального сектора;
- формирование отраслевых подразделений ЖКХ, ориентированных на работу со специализированными предприятиями, занимающими монопольное положение на рынке предоставляемых услуг. К этим предприятиям относятся предприятия горэнерго, горэлектро, тепловые сети, водоканал, горгаз и т. д.;
- учреждение при соответствующем департаменте управления по работе с органами территориального самоуправления (ТОСами);
- создание в муниципальной сфере группы частных предприятий, готовых выполнять работы по профилю ЖКХ, но организационно ничем не связанных с действующими здесь муниципальными предприятиями;
- разработка муниципальной политики в сфере оказания целевой поддержки населения путем организации в округах центров жилищных субсидий.
Реализация последнего из выделенных направлений оказалась наиболее сложно выполнимой задачей в постреформенный период. Долгое время низкие цены на коммунальные услуги населению компенсировались высокими тарифами для промышленных предприятий, что с неизбежностью отражалось на себестоимости продукции этих предприятий. Однако в соответствии со ст. 426 ГК РФ, практика компенсации недоборов с населения за счет повышенных тарифов для промышленных предприятий попадает под запрет, что в значительной степени способствует увеличению доли платежей за коммунальные услуги от населения. И все же, несмотря на то, что доля затрат на услуги ЖКХ, покрываемых за счет бюджета, снизилась в 1992 г. с 97 – 98 % до 60 – 80 %, в 2005 г. с 70 – 72 % до 40 – 60 % доля дотаций в бюджетах всех уровней оставалась высокой: в бюджетах субъектов федерации она составляет более 25 %, в бюджетах муниципалитетов – более 50 % [42,С.261].
В то же время многие администрации субъектов федерации стали передавать на платной основе административные функции по регулированию жилищно-коммунальной сферы специально образованным для этой цели государственным предприятиям. Эти предприятия оставались частью вертикальной структуры управления отраслью и в нынешних условиях через реализацию функции материально-технического снабжения муниципальных предприятий сохранили административные рычаги, препятствуя передаче в муниципальную собственность объектов инженерной инфраструктуры.
Доводом в пользу государственной монополии в коммунальной сфере выступало убеждение в том, чтобы соразмерить затраты на содержание ЖКХ с системой социальной поддержки малообеспеченных слоев населения страны, доля которых после 1992 года стала стремительно расти. Основу организации конкретных регуляторов системы государственного управления должны были составить нормативно-утвержденная доля расходов на жилищно-коммунальные услуги и социальная норма площади жилья, специфическая для каждого региона. Реализация программы социальной поддержки населения в городах, начатая в 1994 году, привела к тому, что уже в 1996 году количество семей, получающих жилищные субсидии, достигло 3,5 млн. человек и составило 7 % населения страны, а в 2005 году составило 40 % населения страны. [42,С.261].
Данные экспертов показывают, что процент получения жилищных субсидий напрямую зависит от процента оплаты социальной нормы жилья и нормативов потребления коммунальных услуг. Предусмотренное графиком реализации федеральной Концепции реформирования ЖКХ дальнейшее повышение доли расходов не только не увеличило число получателей субсидий, хотя многие в ней по-прежнему нуждались, но и способствовало снижению реальной отдачи от бюджетных инвестиций в развитие отрасли, не улучшив качества производимых в ней работ [48,С.3].
На основании вышеизложенного можно говорить об активизации адресной жилищно-коммунальной политики на региональном и муниципальном уровне, усилении контроля над расходованием, направляемых в отрасль бюджетных средств, а также о закреплении ответственности за социальные условия проведения реформы исключительно за муниципалитетами.
Развитие комплекса жилищно-коммунального хозяйства происходит под влиянием изменений, которые по отношению к муниципальному образованию могут быть как внешними (научно-технический прогресс, инфляция), так и внутренними (осознание неудовлетворенных потребностей местного населения, стремление повысить благосостояние). Эти изменения ярко проявляются в нестабильных условиях российской экономики и могут вызвать серьезные колебания на рынке жилищно-коммунальных услуг. В связи с этим процесс развития ЖКХсегодня должен сопровождаться следующими характеристиками [28,С.122]:
- гибкостью и адаптивностью – способностью эффективно реагировать на изменения в окружающей среде (изменение цен на энергоносители; появление новых конкурентов; крупные сдвиги в технологии; стихийные бедствия, вызывающие разрушения жилых домов и объектов инженерной инфраструктуры и т. д.);