- изобретательностью и новаторством – способностью и стремлением к экспериментированию и введению новшеств, что позволит снизить себестоимость оказания жилищно-коммунальных услуг;
- инициативностью – способностью и желанием принятия самостоятельных решений и их реализации. В советский период развитие жилищно-коммунальной сферы сдерживалось в основном административным характером управления;
- диверсифицированностью – наличием развитой конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг (широким ассортиментом жилищно-коммунальных услуг, предлагаемых множеством фирм, и их доступностью для потребителей).
Направление и задачи развития должны определяться местными органами власти при активном участии населения. Развитие ЖКХ муниципального образования должно иметь социально-экономический характер и быть устойчивым. Помимо этого важно, чтобы программы развития гармонично увязывали все составляющие данной сферы (водоснабжение и канализацию, коммунальную энергетику и жилищное хозяйство и т. д.) в единую систему, обусловленную взаимосвязью и взаимозависимостью (состояние каждой из них определяет качество услуг другой), т. е. развитие должно быть комплексным [22,С.38].
Итак, современное понятие развития жилищно-коммунального комплекса необходимо рассматривать с социальной точки зрения как процесс, направленный на улучшение качества жизни местного сообщества, на повышение уровня удовлетворения потребностей жителей в жилищно-коммунальных услугах.
1.2 Правовые аспекты федерального и регионального уровня
реформирования жилищно-коммунального хозяйства
На основании Жилищного кодекса Российской Федерации главная цель реформы жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) декларируется как обеспечение качественного, надежного и доступного предоставления гражданам жилищно-коммунальных услуг [43, С.16].
Исходные цели реформы определили три ее главные задачи:
- развитие рыночных отношений в ЖКХ с целью повышения качества и доступности жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ);
- повышение эффективности бюджетных расходов;
- адресную поддержку реально нуждающихся граждан в предоставлении некоторого стандарта жилищно-коммунального обслуживания;
- регулирование коммунального комплекса для обеспечения его работоспособности и развития, надежности и безопасности предоставляемых услуг.
С 1990- 2010 гг. социально-экономического преобразования России принято более 1600 законов и нормативно-правовых положений развития сферы услуг ЖКХ, но кризисные явления на предприятиях отрасли и в обществе только усилились. Причина – непоследовательность и бессистемность принятых законов и положений, а также отсутствие в них мотивации сторон к переходу от норм затратного подхода к нормам стоимостного подхода [27, С.74].
Федеральный центр начал реформу, стимулируя переход субъектов ЖКХ на режим рыночных отношений нормами затратной экономики и командно-административного регулирования. Результат такой мотивации просматривается в трех редакциях (этапах) реформы и трех моделях сферы услуг ЖКХ. Существующие модели – это те модели управления сферой услуг ЖКХ, которые федеральный центр уже реализовал в трех редакциях и предлагает развивать согласно Жилищному кодексу РФ. Эффективность моделей развития сферы услуг ЖКХ зависит от финансово-имущественных деталей в цепочке с обратной связью «действие власти – состояние сферы услуг – реакция потребителя – действие власти» [32,С.15].
Первая редакция реформыпредусматривала перевод отрасли на режим рыночных отношений в рамках Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» всего за 5 лет путем роста тарифов на услуги. В данном правовом акте акцент делался на то, что потребитель оплатит все. Предполагалось, что население будет платить по тарифам, покрывающим расходы, понесенные за реально полученные ЖКУ, тепло, электроэнергию, воду, газ; на «административные и коммерческие потери»; из-за неэффективных методов управления и прогнивших коммуникаций.
Первая редакция опиралась на модель управления жилищным фондом в рамках плановой (нерыночной) экономики. Эта модель представляла собой жесткую схему финансирования и управления по вертикали при самостоятельности муниципалитета в распределении финансов по горизонтали. В результате рынок услуг не сформировался, хотя доля их оплаты населением выросла в среднем с 2% в 1992 г. до 40% в 1995 г. Задолженность потребителей перед производителями услуг, равно как производителей перед поставщиками энергоресурсов, достигла огромных размеров. В 1995 году Центр продлил срок перехода ЖКХ к полной самоокупаемости до 2003 года [27, С.75].
Вторая редакция реформыбыла принята в 1997 году. Федеральный центр вновь сделал акцент на рост тарифов, но с оговоркой «до уровня реальной стоимости услуг» и делегировал полномочия на региональный и муниципальный уровень для создания рынка услуг путем разделения функций заказчика услуг и подрядчика. Были введены федеральные стандарты жилья и стоимости услуг, поставившие региональный и муниципальный бюджеты в прямую зависимость от темпов реформы ЖКХ.
Одновременно правительство стало финансировать ЖКХ через муниципальные учреждения по управлению муниципальным жилищным фондом, исполняющие роль собственника жилищного фонда и заказчика услуг. Поскольку данные муниципальные предприятия сформированы муниципалитетом и подвластны ему в своей деятельности, то реально разделить функции заказчика и подрядчика услуг невозможно: заказчик и подрядчик – это, по сути, две дополнительные структуры муниципалитета. Созданные при этом псевдоконкурентная среда и псевдорыночные отношения между субъектами ЖКХ привели к тому, что за 5 – 6 лет в разы увеличились административный ресурс и размер платежей потребителя за услуги; издержки переходной экономики были переведены в форму административного капитала; обострилась социальная напряженность в обществе [26, С.28].
Вновь не удалось принудить производителей снижать издержки производства и поставки услуг, а потребителей – экономить ресурсы. Пришлось отложить вопрос полной самоокупаемости ЖКХ до 2010 года и приступить к новой редакции программы социально-экономического преобразования отрасли.
Третью редакцию реформыМинэкономразвития России подготовил в 2001 году. Помимо традиционного перехода на полную оплату потребителями стоимости услуг Федеральный центр ввел адресные субсидии малоимущим семьям и отменил государственные дотации жилищно-коммунальному сектору. В основу реформы заложено самостоятельное управление недвижимостью и сферой услуг гражданами, объединившимися в сообщества. Ключевым звеном управления жилищным фондом должны стать сообщества типа ТСЖ, ЖК, потребительского общества (и УО согласно Жилищному кодексу РФ), а каждый потребитель будет получать услуги на кооперативной основе.
Отсутствуют только нормы стоимостного подхода и не учтены детали, снижающие роль субсидий для граждан с низким доходом и усиливающие трудности на пути желающих образовать ТСЖ даже в новостройках при современном порядке передачи домов в управление [27, С.76].
Поскольку правовые отношения между участниками сферы услуг формально решены, эта модель управления жилищным фондом стала популярной в Госстрое, у администрации муниципалитетов и у руководителей муниципальных унитарных предприятий, так как реализуется понятие «хозяин дома», и, как следствие, жилищный фонд и внутридомовые сети будут в порядке. Однако примеров эффективного управления гражданами своим жилищным фондом очень мало.
Начался новый виток роста тарифов и доли платежей населения за услуги при одновременном сокращении вклада бюджета разных уровней и увеличении аппарата управления ЖКХ. Затраты среднестатистической семьи на услуги повысились с 0,5% в 1993 г. до 15% в 2004 г., а отношение платежей населения к затратам ЖКХ – с 4,9% до 50%. Объем услуг также увеличился главным образом за счет роста стоимости энергоресурсов, инфляции и потерь в сетях при эксплуатации прогнивших коммуникаций и неэффективного оборудования [27, С.76]. И в общественном сознании жилищно-коммунальная реформа в настоящее время ассоциируется в первую очередь с ростом стоимости жилищно-коммунальных услуг. Следует признать, что это действительно один из значимых результатов реформы. В настоящее время население оплачивает 85% от полной стоимости жилищно-коммунальных услуг, доля бюджетного дотирования сократилась до 15% [43, С.16].
В то же время создана уникальная и достаточно эффективная программа адресной помощи семьям с низкими доходами в оплате ЖКУ – программа жилищных субсидий, в которой принимают участие 13% семей россиян. Тем не менее, в процессе оптимизации бюджетных расходов встают серьезные проблемы:
- чрезвычайно неэффективна система предоставления льгот различным категориям граждан;
- не решены вопросы монетизации социальных выплат на оплату ЖКХ.
В качестве основных направлений работы по завершению экономических преобразований ЖКК и выходу государства из этого сектора экономики можно назвать:
- привлечение частного бизнеса к управлению и инвестированию при преимущественном сохранении публичной (муниципальной) собственности на коммунальную инфраструктуру;
- оптимизация бюджетных расходов в ЖКК, повышение адресности и эффективности социальной поддержки населения при оплате ЖКУ;
- создание институтов государственной поддержки модернизации жилых домов и инженерной инфраструктуры городов и поселений [37,С.8].
По каждому направлению органами государственной власти определены основные задачи и намечены пути их решения, способствующие повышению эффективности, устойчивости и надежности функционирования ЖКК, привлечению инвестиций и повышению качества ЖКУ с одновременным снижением нерациональных затрат.