Таким образом, поскольку каждый орган внутренних дел любого уровня обладает признаками, присущими системным образованиям, он является управляемой системой.
Функциональное назначение этой системы определяется кругом задач, для выполнения которых собственно и создается орган внутренних дел. Задачи, стоящие перед органами внутренних дел, определяют их компетенцию, которая в свою очередь находит выражение в правовом положении данных органов. Так, по отношению к органу исполнительной власти общей компетенции республики в составе РФ, республиканское Министерство внутренних дел является управляемой системой. В то же время оно само осуществляет управление входящими в его структуру элементами – отделами внутренних дел по городу, району либо иному муниципальному образованию.
Необходимо отметить, что в настоящее время претерпел существенные изменения такой важный принцип организации деятельности органов внутренних дел, как двойное подчинение (по вертикали – вышестоящему органу внутренних дел, а по горизонтали – местному органу представительной власти и местной администрации).
Это выражается, в частности, в назначении руководителей органов внутренних дел п субъекту РФ и их заместителей, руководителей криминальной милиции и следственных подразделений данного уровня, а также руководителей иных подразделений ОВД, должности которых отнесены к разряду высшего начальствующего состава органов внутренних дел, непосредственно Президентом РФ без значимого участия органов местной власти.
По сути, о двойном подчинении можно вести речь лишь в отношении подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых из местных бюджетов и формируемых на местном уровне. При этом следует иметь в виду, что аппараты управления такими подразделениями финансируются из федерального бюджета и к местной милиции не относятся (например, УГИБДД и УЛРР ГУВД по г. Москве).
Структура механизма двойного подчинения органов внутренних дел характеризуется преобладанием в ней линии ведомственного подчинения. Централизация – ведущее начало в управлении правоохранительной деятельностью органов внутренних дел[20]. Это вызвано необходимостью сосредоточения руководящих функций в руках профессионально подготовленных должностных лиц, проведения в жизнь единых требований центра, установление единых основ в деятельности всех подразделений органов милиции, осуществления квалифицированного ведомственного контроля за их работой. Место ОВД в системе органов государственной власти, как уже было указанно выше, определяется спецификой их организации и деятельности, опосредованной правовыми нормами.
На сегодняшний момент решена одна из главнейших задач – создана основа новой нормативной правовой базы функционирования органов внутренних дел, которая по своим главным чертам принципиально отличается от прежней – союзной. Это касается всех видов деятельности ОВД.
Прежде всего, следует заметить, что единого нормативного акта, который регулировал бы подобную сферу, не существует, так как невозможно одним документом охватить весь спектр разноплановой внутриорганизационной и внешней административной работы органов внутренних дел. Таких нормативных правовых актов – огромное количество. Причем приняты они не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях, носят как законодательный, так и подзаконный характер.
Глава 2. Основные направления деятельности органов внутренних дел Российской Федерации.
2.1. Административная деятельность.
Административная деятельность – это наиболее объемная составная часть деятельности органов внутренних дел, осуществляемая подразделениями, службами и сотрудниками с помощью различных административно-правовых методов и средств. Эта деятельность в большей степени регламентируется нормами административного законодательства, что влечет вступление органов внутренних дел в административно-правовые отношения с различными субъектами, в том числе гражданами, по поводу реализации и обеспечения их прав и свобод. В административной деятельности органов внутренних дел по охране и защите этих прав и свобод особое мнение занимает охрана общественного порядка, личной и общественной безопасности, реальное обеспечение которой дает гражданину действительную возможность использовать многое из них. Так, охраняя общественный порядок на улицах, площадях, транспортных магистралях, в парках, местах проведения крупных культурно-зрелищных мероприятий, зонах массового отдыха людей, органы внутренних дел создают необходимые условия для нормальной жизнедеятельности граждан, способствуют реализации ими прав на отдых, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду, пользование достижениями культуры и т. д. Органы внутренних дел обеспечивают порядок и безопасность в ходе проведения шествий, митингов и демонстраций, религиозных обрядов и церемоний, народных гуляний. Цель достигается путем предупреждения правонарушений, устранения препятствий, мешающих реализации гражданами своих личных, политических и культурных прав и свобод, или устранения прямых нарушений.
Обеспечение порядка и безопасности граждан в условиях функционирования железнодорожного, воздушного и водного транспорта имеет свои особенности. Здесь осуществляется надзор за соблюдение правил, действующих на объектах транспорта, пресечение их нарушений, применение мер воздействия к нарушителям. Применяются и специальные меры, направленные на охрану жизни, здоровья, имущества граждан (например, комплекс мероприятий по предупреждению различных происшествий, провоза запрещенных предметов и веществ, случаев захвата и угона самолетов, террористических актов). Необходимость обеспечения безопасности полетов воздушных судов сосредоточивает усилия органов внутренних дел на предупредительных мерах, включая досмотр пассажиров перед вылетом.
Органам внутренних дел принадлежит особая роль в обеспечении порядка и безопасности в ситуациях чрезвычайного характера: во время стихийных бедствий, крупных аварий и катастроф, эпидемий, массовых беспорядков, вооруженных межнациональных конфликтов, террористических актов. В таких условиях права человека на жизнь, здоровье, свободу, неприкосновенность, жилище, собственность, честь, достоинство подвергаются прямой угрозе и нуждаются в принятии органами внутренних дел мер соответствующей охраны и защиты. Еще более возрастает значение деятельности этих органов в данной сфере в условиях установления специального правового режима чрезвычайного положения. Профессиональная деятельность органов внутренних дел по обеспечению порядка и безопасности в особых, экстремальных обстоятельствах позволяет предотвратить панику, спасти людей, не допустить совершения тяжких преступлений, своевременно оказать помощь пострадавшим и в конечном счете гарантировать защиту прав и свобод граждан, их законных интересов. Подтверждение тому – деятельность сотрудников органов внутренних дел по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС.
Административная деятельность органов внутренних дел проявляется и в других, более конкретных формах (например, деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения)[21]. Сотрудники этой службы, контролируя соблюдение Правил дорожного движения и регулируя его, осуществляют регистрацию, учет автомототранспортных средств и надзор за их техническим состоянием, оценивают подготовку водителей, обеспечивают правильное осуществление прав и обязанностей участников дорожного движения, что означает в свою очередь безопасность реализации права собственности на транспортное средство, права на жизнь, здоровую окружающую среду и др.
Органы внутренних дел, осуществляя административную деятельность, охраняют личное имущество граждан, другие формы собственность. Эту работу на основе договора выполняют подразделения службы вневедомственной охраны[22]. На охрану и защиту прав граждан направлены и иные виды административной деятельности органов внутренних дел, в частности выдача разрешений (лицензий) на право приобретения и хранения огнестрельного оружия[23].
Самостоятельный вид административной деятельности органов внутренних дел образуют мероприятия по организованному и правовому содействию в реализации и защите определенных прав личности. К ним традиционно относятся розыск без вести пропавших лиц и родственников, с которыми человек утратил связь; оказание неотложной помощи лицам, пострадавшим от преступлений и несчастных случаев, а также находящихся в общественных местах в беспомощном состоянии; хранение находок и возврат их собственникам; содействие в бытовом и трудовом устройстве лиц, освободившихся из мест лишения свободы и т. д. Эта деятельность нередко не редко именуется обслуживание населения.
Имеются и другие особенности в осуществлении органами внутренних дел мероприятий организационного характера. Например, на МВД возложена специальная обязанность по охране материальных ценностей в местах прибытия российских граждан, эвакуированных из зарубежных государств[24]. В целом же возложение на эти органы функций, непосредственно не относящихся к борьбе с преступностью, обосновывается тем, что название органы чаще любых других структур оказывается в ситуациях необходимости оказания кому-либо помощи, а так же контактируют с гражданами, вследствие, круглосуточного режима работы; имеют широкие возможности в области информации, использования средств связи и транспорта; могут быть быстро мобилизованы; воспринимаются населением как всегда способные прийти на помощь.