2. МОДЕЛИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕЗУЛЬТАТЕ ПРОВЕДЕНИЯ РЕФОРМЫ
В рамках действующих в настоящее время в субъектах Российской Федерации трех основных моделей можно выделить следующие характерные территориальные уровни муниципальных образований.
Одноуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах крупных городов и районов включает в себя следующие виды муниципальных образований:
1. город;
2. район;
3. район и город как единое муниципальное образование;
4. район и поселок как единое муниципальное образование;
5. район как муниципальное образование с территорией, расположенной вокруг административного центра субъекта Российской Федерации.
Одноуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах поселков и сельских округов включает в себя следующие виды муниципальных образований:
1. сельский округ (группа сельских населенных пунктов);
2. малый город;
3. поселок (дачный, рабочий, курортный и т. д. поселок).
Двухуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах поселков и сельских округов, районов и городов включает в себя следующие виды муниципальных образований.
Первый уровень муниципальных образований (поселок, сельский округ, малый город):
1. поселок;
2. сельский округ (группа сельских населенных пунктов);
3. малый город;
4. отдельный сельский населенный пункт;
5. поселок и группа сельских населенных пунктов.
Второй уровень муниципальных образований (город, район):
1. город;
2. район;
3. город и район как единое муниципальное образование;
4. поселок и район как единое муниципальное образование.
Кроме указанных видов муниципальных образований в некоторых крупных городах существуют внутригородские муниципальные образования в виде:
1. городских районов;
2. обособленных поселков с собственными территориальными границами;
3. обособленных сельских округов, включающих в себя несколько сельских населенных пунктов.
Некоторые существующие муниципальные образования сохранили в своем составе структурно «сопряженные» с ними (административно связанные («подчиненные») с ними другие муниципальные образования — поселки или сельские округа), расположенные вне границ территории первых или не имеющие с ними общей границы.
В ряде субъектов Российской Федерации, таких как например Татарстан вопросы местного значения решаются территориальными органами исполнительной государственной власти с привлечением выборных представительных органов в городах и районах, а также формируемых на уровне отдельных населенных пунктов и городских районов структур территориального общественного самоуправления.
Существенной особенностью действующей системы территориальной организации публичной власти (местного самоуправления и территориальной системы государственного управления на местном уровне) является их построение на основе и в границах сложившегося до 1993 года административного территориального деления в Российской Федерации. Анализ показывает, что практически во всех субъектах Российской Федерации сохранилось не только суммарное число территориальных единиц местного самоуправления и административных территориальных единиц государственного управления на местном уровне, но и в основной массе остались неизменными их территориальные границы. Так, по данным на 1 января 1987 года в Российской Федерации существовало 1834 района, 1030 городов республиканского, краевого, областного и районного подчинения, 396 районов в городах, 2178 поселков городского типа, 23 107 сельсоветов. Общее число территориальных единиц наделенных статусом территории, в которой существовали местные органы государственной власти, составляло 28 545 единиц .
По данным Государственного комитета Российской Федерации по статистике на 1 сентября 2000 года в Российской Федерации действовало 12 261 муниципальных образований. Муниципальными образованиями являлись: 1 440 районов, 591 город, 136 городских районов и округов, 524 поселка, 9 352 сельских округа, 214 сельских населенных пунктов. На 1 апреля 2002 года общее число муниципальных образований сократилось до 11 488. Число районов возросло до 1 512, а число городских районов — до 254, а число сельских населенных пунктов, которые являлись муниципальными образованиями, — до 268. Число городов-муниципалитетов сократилось до 573, число поселков — до 450, число сельских округов — до 8 427.
По данным Говоренковой Т. М. и Жукова А.И. в 1998 году общее число территориальных единиц, в которых осуществлялось местное самоуправление, местное государственное управление и образовывались территориальные исполнительные органы местного самоуправления (территориальные администрации муниципальных единиц) составляло около 29 775 единиц . Эта цифра всего лишь на 1 235 (4,3 %) отличается от числа территориальных единиц (28 545), в которых существовали местные органы государственной власти в 1987 году.
Увеличение произошло в основном за счет образования новых сельских округов и выделения отдельных сельских населенных пунктов в число территориальных единиц, в которых формируются местные территориальные администрации.
Общее число районов, в которых осуществляется местное самоуправление и государственное управление, в 1998 — 2000 годах уменьшилось на 65 (3,5 %) единиц и составило 1769. В 57 субъектах Российской Федерации число территориальных единиц районного уровня не изменилось с 1987 года, в 17 субъектах Российской Федерации число таких единиц увеличилось на 1 единицу. В Пермской области число районов увеличилось на 4, а в Самарской области — на две единицы, в Белгородской — на 3. В Республике Коми и Татарстане число районов сократилось на 4, в Магаданской области на 2 единицы по сравнению с 1987 годом. Причинами сокращения районов являются ликвидация некоторых из них, объединение районов и городов в одно муниципальное образование и др.
Таким образом, можно констатировать, что по истечении десяти лет и общее число территориальных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление, местное государственное управление, а также образуются административные территориальные структуры исполнительных органов местного самоуправления, и границы указанных территориальных единиц в большинстве субъектов Российской Федерации остались практически неизменными.
Подробный анализ причин, обусловивших устойчивость государственного и местного административного территориального деления, выходит за рамки рассмотрения настоящей работы. К числу основных причин можно отнести, прежде всего, объективную устойчивость сложившихся социально-экономических и других связей. Существенное изменение территорий единиц местного самоуправления и государственного управления на местном уровне фактически фиксирует результат направленного изменения таких связей. Радикальные же изменения в характере сложившихся связей требуют огромных финансовых и материальных ресурсов в масштабе всей страны. Очевидно, что в прошедшие 25 лет (начиная с 1987 года) в большинстве субъектов Российской Федерации и отдельных муниципальных образованиях в силу сложившейся общей экономической и политической ситуации в стране не было привлечено и не могло быть привлечено масштабных финансовых и материальных ресурсов, способных радикально изменить целенаправленно формировавшиеся десятилетиями социально-экономические связи.
К исключениям могут быть отнесены такие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, как город Москва и Санкт-Петербург, ряд городов, являющихся столицами субъектов Российской Федерации.
Приведенные типичные варианты территориальной организации местного самоуправления в результате проведения реформы должны быть преобразованы в территории двухуровневого местного самоуправления.