В России Администрация Президента Российской Федерации и Совет Безопасности представляют собой являющиеся государственными вспомогательные органы. Они принимают государственно-властные решения, воплощаемые по-разному.
Многие из наиболее значимых становятся актами Президента. Достаточно часто решения одного государственного органа (по большей части вспомогательных органов) проводятся в жизнь актами другого государственного органа. Подобный подход особенно широко используется вспомогательными органами12.
11О понятиях «государственные органы», «органы государственной власти» и «вспомогательные органы» см.: Осавелюк А. Понятие и система государственных органов // Право и жизнь. №48 (5), 2002; Попович С. Административное право. Общая часть. - М., 1968. - С. 157; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 4-х томах. Тома 1–2. Часть общая. / Отв. ред. Б.А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. - М., 1999. - С. 250; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М., 1998. - С. 332, 337 – 341; Конституционное право / Отв.ред. В.В. Лазарев. - М., 1999. - С. 326; Спиридонов Л.И. Теория государства и права. - М., 1995. - С. 67; Stevens I.N. Constitutional and Administrative Law. - L., 1987. - P. 5.
12См.: Макарычев А.С. Идеи для политики. Эволюция системы внешнеполитической экспертизы в США (середина 1940-х – начало 1990-х гг.). - Н.Новгород., 1998; Огородников А.А. Конституционные основы института президентства. США и Россия. Конституционные органы и должностные лица США и России / Ред.: Гурьева Е.А. - М., 2001; Полунин Б.Л. Вице-президент США: конституционный и фактический статус / Отв. ред. А.А. Мишин. - М., 1988.
Решения, принимаемые вспомогательными органами при главе государства, часто для обретения ими внешней юридической значимости должны обрести вид актов либо главы государства, либо руководителя ведомства, юридически ответственного за осуществление этих решений. За решения, принимаемые в результате деятельности вспомогательных органов при главе государства, прямую ответственность несут не сами органы, а глава государства. В зависимости от вида решений, ответственность может быть различной – политической и юридической13.
Вспомогательные органы могут быть названы в основных законах. Их упоминание более присуще конституциям последнего времени (последней – четвертой волны). Но это не даёт основания отнести их к органам государственной власти в силу отсутствия двух необходимых частей их статуса. Вспомогательные органы не являются органами государственной власти по своим полномочиям и способам ответственности за последствия своей деятельности. Сказанное не умаляет значения данных органов в государственном управлении. Их можно и следует отнести к самостоятельному виду государственных органов.
От вспомогательных органов как органов государственной власти следует отличать многочисленные общественные образования, которые создаются при главе государства14. Они работают на общественных началах, целью создания является обеспечение учета мнения граждан, пользующихся особым уважением со стороны участников той или иной области общественной жизни, взаимной связи между главой государства и обществом при принятии соответствующих решений, входящие в их состав лица не являются государственными
13См.: Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении (политологические аспекты). М., 1990; Шишкина, Н.Э. Глава государства: пределы безответственного поведения // Сиб. юрид. вестн. Иркутск, 1999. №1. C. 25-29; Vranjanac D. Responsibility of the Head of State and the Government in Yugoslavia // Yugosl. law. - Beograd, 1997. № 3. - P. 319-326.
14См.: Горбунова Т.В. Научно-информационное обеспечение аппарата президента и правоохранительных органов США: Науч.-аналит. обзор / Отв. ред.: Кулькин А.М., Герф Р.Е. - М., 1990; Шелюбская Н.В. Организация консультативно-экспертной службы в государственном секторе Великобритании // Наука и государственная научная политика. - М., 1998. - С. 138-153.
служащими и должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления и не получают вознаграждения за участие в деятельности этих образований.
От вспомогательных органов при главе государства следует также отличать «мозговые тресты» («thinking tanks») и подобные им учреждения, которые представляют собой внешне независимые хозяйствующие или не ставящие целью извлечение прибыли сообщества знатоков того или иного дела на возмездной основе выполняющие задания органов государственной власти, в том числе и главы государства15. Их отличие от вспомогательных органов состоит в отсутствии отношений служебного подчинения и привлечении к выполнению отдельных заданий главы государства на договорной основе.
К признакам вспомогательных органов относятся:
· задачей является разнообразное, включая правовое обслуживание, обеспечение деятельности органов государственной власти;
· наличие статуса государственного органа (иные образования при главе государства – например, многие комиссии и комитеты при Президенте Российской Федерации – являются либо общественными образованиями, либо органами межведомственного согласования);
· отсутствие правовой ответственности за реализацию полномочий государства (ответственность за выполнение своих обязанностей только перед органом государственной власти, при котором они созданы).
Возможно подразделение вспомогательных органов по различным признакам. Для целей настоящей статьи имеет значение разграничение по предметам ведения на вспомогательные органы общей и специальной компетенции, так как оно отражает различие в полномочиях и, соответственно, содержании деятельности данных разновидностей вспомогательных органов.
Вспомогательные органы общей компетенции – это вспомогательные
15См.: Макарычев А.С. Идеи для политики. Эволюция системы внешнеполитической экспертизы в США (середина 1940-х – начало 1990-х гг.). - Н.Новгород., 1998; American Government. People, Institutions and Politics. - Boston, 1986; American Politics Today. - Manchester, 1982; Ficzere L. Agencies next to the government // Annales Univ. scientiarum budapestinensis. Sect. iuridica. 1993. T. 34. - P. 3-13.
государственные органы, которые призваны обеспечивать реализацию всех основных полномочий органа государственной власти, при котором они созданы.
Из закреплённой за вспомогательными органами общей компетенции области ответственности возможны изъятия, но, как правило, пределы деятельности, а значит и ответственности данного вида органов очерчивается самым широким образом.
Вспомогательными органами со специальной компетенцией являются вспомогательные государственные органы, предназначенные для обеспечения отдельных направлений деятельности органов государственной власти. Их можно подразделить на органы, действующие в области: обороны и безопасности; материального обеспечения органов государственной власти; хозяйства страны; взаимодействия и представительства интересов различных общественных слоёв (последнее в большей степени присуще представительным органам, тем не менее, при главе государства могут образовываться совещательные органы, выполняющие сходные задачи) и др.
Содержание деятельности вспомогательных органов отражает и другое подразделение – в зависимости от их состава. По этому признаку можно выделить:
· вспомогательные органы, состоящие из должностных лиц, основной обязанностью которых является обеспечение деятельности органа государственной власти, при котором они созданы;
· вспомогательные органы, состоящие из должностных лиц и органов, которые обладают самостоятельными полномочиями, для которых обеспечение деятельности органа государственной власти, участие в работе вспомогательного органа является дополнительной деятельностью.
Существует значительная разница в их деятельности. Речь идёт о двух разновидностях вспомогательных органов, отличающихся и по устройству, и по построению работы, и по выполняемым задачам. В Российской Федерации к первому виду относится Администрация Президента, ко второму – Совет Безопасности и Государственный совет.
Устройство вспомогательных органов, для которых обеспечение деятельности органа государственной власти (например, главы государства) является основной обязанностью, отличается тем, что лица, входящие в их состав, обладают одним статусом. Этим органам присуще внутреннее единство. Органы другого вида, состоящие из должностных лиц, для которых участие в работе данных органов является дополнительной обязанностью, состоят из двух видов должностных лиц. К первому относятся те должностные лица, благодаря которым и выделяется данный вид органов, то есть это привлечённые лица (члены парламента, министры и др.). Должностные лица второго вида обеспечивают повседневную работу этих органов (к ним относятся как те является политические служащие, для кого служба в них является основной должностной обязанностью, так и те карьерные служащие, кто является работником аппарата вспомогательного органа). По своему положению и особенностям они близки к лицам, входящим в состав тех вспомогательных органов, для которых обеспечение деятельности органа государственной власти является основной обязанностью.
Ярким примером вспомогательного органа второго вида является система Совета Национальной Безопасности (СНБ) США, составными частями которой являются аппарат СНБ во главе с помощником президента по национальной безопасности, а также межведомственные подразделения СНБ. Совет национальной безопасности включает в свой состав президента, вице-президента, государственного секретаря, министра обороны, руководителей департаментов армии, флота, ВВС. Обязанности советников СНБ возложены на директора Центрального разведывательного управления (ЦРУ) (в качестве директора Центральной разведки (ЦР), координирующей деятельность ЦРУ и всех других компонентов «разведывательного сообщества», таких как Агентство национальной безопасности (АНБ), Управление по сбору разведывательных данных с помощью спутников (УСРС), разведывательное управление министерства обороны (РУМО) и разведывательные органы отдельных видов вооруженных сил, Управление информации и исследований государственного департамента, разведывательные службы министерства финансов, энергетики, торговли и др.) и председателя комитета начальников штабов (КНШ). Помимо этого, на заседания СНБ - в зависимости от обсуждаемых вопросов - приглашаются министры финансов, юстиции, торговли, председатель Экономического совета при президенте (ЭСП), директор Агентства по контролю над вооружениями и разоружению (АКВР); при рассмотрении вопросов контрразведки и борьбы против международного терроризма в работе СНБ принимает участие директор Федерального бюро расследований (ФБР). Для всех названных должностных лиц, за исключением помощника президента по национальной безопасности и работников аппарата участие в работе СНБ является дополнительной обязанностью, связанной с выполнением ими своих основных обязанностей в качестве должностных лиц и руководителей органов исполнительной власти, различных правительственных учреждений США16.