После рассмотрения вспомогательных органов в целом можно перейти к выделению видовых признаков вспомогательных органов при главе государства. При этом такие видовые признаки могут быть, в свою очередь, подразделены на относящиеся к устройству вспомогательных органов при главе государства и связанные с их деятельностью.
К первым можно отнести следующие:
1) они создаются и действуют в установленном порядке при главе государства;
2) они не наделены самостоятельными властными полномочиями, их полномочия производны от полномочий главы государства;
16См. об этом: Иванов Ю.А. Совет Национальной Безопасности США // URL: <http://www.iskran.ru/russ/works99/ivanov.html>; Макарычев А.С. Идеи для политики. Эволюция системы внешнеполитической экспертизы в США (середина 1940-х – начало 1990-х гг.). - Н.Новгород, 1998; Lovventhal M.M., Best R.A.Jr. The National Security Council: An Organizational Assessment. CRS Report for Congress, August 11, 1992. Congressional Research Service.
3) служба во вспомогательных органах отличается от обычного порядка службы в других органах власти, для служащих отбор, назначение, прохождение и прекращение службы связаны прежде всего с волей главы государства и сохранением им своей должности, а не с прохождением через законодательно предписанные испытания и проверку на соответствие занимаемой должности.
Среди вторых признаков вспомогательных органов при главе государства можно выделить следующие:
1) их деятельность связана с обеспечением деятельности главы государства, а не с осуществлением государственно-властных полномочий;
2) они обладают значительными рычагами воздействия на государственные органы, в том числе органы государственной власти;
3) такие органы обеспечивают двустороннюю связь главы государства и внешней среды (общества, его частей, государственных органов, их подразделений и отдельных должностных лиц).
Говоря о том, что полномочия вспомогательных органов при главе государства являются производными от полномочий главы государства, прежде всего имеется в виду, что они предопределяются кругом полномочий главы государства. Полномочия вспомогательных органов, являясь обеспечительными по своему назначению, по наполнению уже государственно-властных полномочий главы государства и никогда не могут превышать их. В то же время возможны как правовое, так и неправовое развитие событий, когда данные вспомогательные органы сосредоточивают в своих руках не только полномочия главы государства, но и определённые полномочия иных органов государственной власти, даже относящихся к другим ветвям власти. Но данные случаи связаны либо с захватом власти тем или иным способом (насильственным или ненасильственным)17, то есть внеправовым
17См. например: Курукин И.В. Эпоха «дворских бурь»: Очерки полит. истории постпетров. России. - Рязань, 2003; Павленко Н.И. Страсти у трона: История дворцовых переворотов. - М., 1996; Орлов А.Г. Политические системы стран Латинской Америки. - М. 1982.
развитием событий, либо с передачей данных полномочий по согласию правообладающего органа18. В последнем случае события развиваются в правовом русле, но согласие передать полномочия, способ, условия и сроки их передачи обычно не закрепляются в правовых актах, а во многих случаях и не могут быть закреплены в них из-за прямых предписаний основного закона (например, жёсткого закрепления распределения полномочий между государственными органами). Согласованность с правом такой передачи полномочий связана с соответствием принятому порядку, существующему в том или ином сообществе правопониманию. Подобный подход к пониманию и применению права наиболее принят в странах англо-саксонской правовой семьи. Сама передача полномочий связана либо с чрезвычайным для государства развитием событий (война, различного рода чрезвычайные происшествия, острые противоречия в обществе), либо со значительными изменениями соотношения влиятельных общественных сил, когда действующая система нормативных правовых актов не соответствует новой обстановке. Особенность такой передачи полномочий заключается и в том, что как только условия, вызвавшие такую передачу, отпадают, происходит возвращение сторон в первоначальное состояние, для чего часто не требуется никаких отдельных действий. Более того, сам передача полномочий может отрицаться обеими сторонами. С внешней стороны они будут правы, но с точки зрения права опасно выводить столь важные отношения из правового поля, судебного контроля (в частности, со стороны органа конституционного надзора).
Обеспечительное содержание деятельности вспомогательных органов при главе государства проявляется в том, что они служат для проведения в жизнь решений главы государства, с их помощью он воздействует на все государственные органы и общество, добиваясь поставленных целей.
18На законодательном уровне закреплены возможности передачи полномочий во Франции. См.: Французская Республика. Конституция и законодательные акты. - М., 1991; Ардан Ф. Франция: государственная система. - М., 1994; Кругоголов М.А. Президент французской Республики. Правовое положение. - М., 1980.
Вспомогательные органы при главе государства создают правовые возможности для привлечения к работе в государственных органах близких главе государства в силу тех или иных обстоятельств лиц, которые обладают его особым доверием, отсутствующим у всех иных государственных служащих, необходимым для выполнения многих поручений главы государства и, в конечном итоге, для воплощения его полномочий в жизнь19. Привлечение доверенных лиц главы государства затруднено как действующим порядком отбора карьерного чиновничества, так и негласным отторжением управленческой средой, обладающей высокой степенью внутренней сплочённости. При отсутствии вспомогательных органов глава государства был бы более жёстко связан волей постоянных служащих, для него были бы значительно сужены правовые возможности для принятия и проведения самостоятельных решений, для выполнения своих обязанностей.
Отличие службы во вспомогательных органах при главе государства от службы в иных государственных органах заключается как в том, что для служащих отбор и назначение на службу, её прохождение и прекращение связаны прежде всего с волей главы государства и нахождением его на своём посту, а не с прохождением через формальные процедуры и проверкой на профессиональное соответствие занимаемой должности, так и в том, что она в гораздо меньшей степени, чем служба карьерного чиновничества закрепляется и определяется нормативным правовыми актами.
Достаточно распространены случаи, когда служащий вспомогательного органа при главе государства числится по тому ведомству, в котором он является профессиональным служащим, а его служба во вспомогательном органе практически не фиксируется. Примером может быть служба в аппарате Елисейского дворца во Франции. Большая часть служащих Елисейского дворца находится в своеобразном правовом положении, так как они по-прежнему числятся и получают жалование в тех учреждениях, где служили ранее.
19См. например: Ардан Ф. Франция: государственная система. - М., 1994; Кругоголов М.А. Президент французской Республики. Правовое положение. - М., 1980; Лебедева Т.Ю. Путь к власти. Франция: Выборы президента / Отв. ред. Засурский Я.Н. - М., 1995.
Но в действительности служащие Елисейского дворца там не работают и в то же время официально не направлены в какие-либо другие службы (как это допускает и регламентирует ордонанс 1959 г. о генеральном статуте государственных служащих). Они направлены по воле президента их учреждением Елисейскому дворцу. Их стаж, право на пенсию, выслуга и т.п. исчисляются так, как если бы они непрерывно работали в направившем их учреждении. Елисейский дворец выплачивает им определенную (сравнительно небольшую по размеру) сумму как дополнение к заработной плате20.
Только деятельность вспомогательных органов при главе государства предполагает, что на них влияет особенность положения главы государства в системе государственных органов. То есть они не принадлежат ни к одной из ветвей власти, если речь идёт о форме правления, при которой глава государства не входит ни в одну из ветвей власти, и обеспечивают выполнение главой государства роли арбитра, координатора государственных органов. Роль главы государства заключается и в действительном, и в знаковом обеспечении единства государства и страны. В решении обоих частей данной задачи роль вспомогательных органов весьма значима. Все остальные государственные органы имеют полномочия хотя и в очень важных, но только отдельных областях ответственности государства. И только вспомогательные органы при главе государства представляют и призваны служить государству в целом. Конечно, существуют вспомогательные органы при главе государства, полномочия которых заключаются в обеспечении части функций главы государства. Наиболее ярким примером такого рода органов являются вспомогательные органы в области обороны и безопасности. Но даже в этом случае данные органы призваны решать поставленные перед ними задачи с точки зрения общегосударственных подходов, а не потребностей отдельных ведомств или слоёв общества. В том, что касается представления воли и пожеланий населения и различных сообществ, правительство и