Достижение вспомогательными органами поставленных перед ними главой государства целей зависит от многих обстоятельств. В ходе развития вспомогательных органов при главе государства была выработана совокупность подходов и способов, направленных на обеспечение результативности деятельности данных органов, их влияния в системе государственного управления. Они делятся на юридические (институциональные) и неюридические (неинституциональные).
22См. об этом: Пригожин И., Стенгерс И. Порядок из хаоса: Новый диалог человека с природой / Пер. с англ. Ю.А. Данилова, Общ. Ред. и послеслов. В.И. Аршинова и др. - М., 1986; Пушкин В.Г. Кибернетические принципы самоорганизации / Под ред. Б.Д. Парыгина. - Л., 1974.
Среди правовых способов можно выделить следующие:
1. высокий правовой статус работников вспомогательных органов при главе государства (например, многие должностные лица Администрации
2. Президента Российской Федерации имеют высший классный чин, что существенно при взаимодействии с верхними уровнями всех ветвей государственной власти, т.к. не нарушаются основы служебного соответствия представителей этих уровней власти);
3. область ответственности вспомогательных органов, благодаря которой они становятся основным механизмом, обеспечивающим взаимосвязь главы государства с различными государственными и общественными образованиями и участие в осуществлении его полномочий, в том числе кадровых и контрольных23;
4. полномочия вспомогательных органов на получение сведений почти от всех органов государственной власти и органов местного самоуправления;
5. ответственность, подконтрольность и подотчетность вспомогательных органов только перед главой государства;
6. незатронутость вспомогательных органов при главе государства системой сдержек и противовесов.
К внеправовым можно отнести:
1. высокий социальный «вес» работников вспомогательных органов (многие обладают высокой репутацией в области науки, управления, народного хозяйства, являются крупными знатоками в отдельных отраслях знаний, обладают обширными связями в органах государственной власти, деловом сообществе и т.д.);
2. материальная независимость многих служащих в президентском аппарате (в том числе от содержания, получаемого за службу) благодаря наличию иных источников дохода;
23См:Тарасов А.М. Президентский контроль: понятие и система. - СПб., 2004; Дзидзоев Р.М. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (на опыте Южного федерального округа). Б.м., 2004; Бунич И. Меч президента. - М., 2004.
3. «встроенность» работников вспомогательных органов в систему внутри- и межэлитных связей, позволяющая на неформальном уровне решать многие стоящие перед ними задачи;
4. высокая престижность работы во вспомогательных органах;
5. наличие возможностей для перехода с повышением работников вспомогательных органов на службу в иные органы власти.
Многие из названных условий обеспечения решения стоящих перед вспомогательными органами задач кажутся на первый взгляд не столь значительными. Но их совместное действие даёт возможность вспомогательным органам обеспечивать полномочия главы государства и занимать важное место среди государственных органов.
1.2. Развитие вспомогательных органов при главе государства: истоки и
становление
Понять правовую жизнь перехода от древности к современности и особенности правового воздействия на деятельность вспомогательных органов при главе государства вряд ли возможно без признания существования и использования при рассмотрении одновременного сосуществования четырёх правовых порядков, речь о которых пойдёт ниже. Тот, кто будет отрицать наличие и влияние этих правовых укладов не сможет понять существовавшие тогда противоречия юридической практики требованиям действующих юридических норм, как и противоречия самих юридических норм, которые не могут быть правильно восприняты без введения поправочных коэффициентов, учитывающих наличие правовой многоукладности.
Ни один из действовавших тогда правовых порядков не обеспечивал общее правовое регулирование. Прежний (сохранившийся от древности) правовой уклад, который можно назвать традиционным, действовал в тех областях, где это действие не нарушалось насильственным воздействием со стороны новых систем регулирования, стремящихся утвердить своё влияние. В официальном обороте сосуществовало две системы. В одной были торжественные, декларативные нормы, легитимирующие действующее государственное и законодательное устройство. Она внешне признавалась главенствующей во внутригосударственной и международной правовой и политической жизни. Эта система может быть названа формальной конституционной системой, поскольку закрепляла и регулировала наиболее общие отношения, связанные с организацией государства и его ролью в общественной жизни, а правовой уклад ею закрепляемый — конституционным укладом. Во второй системе декларативные положения первой системы воплощались, но таким образом, что зачастую изменяли своё первоначальное содержание на противоположное. Данная система была призвана урегулировать отношения различных групп, имеющих легальные возможности для влияния на принятие властных решений. Это была система действующего законодательства. Ей соответствует законодательный правовой уклад. А уж практика воплощения положений действующего законодательства вообще может быть отнесена к третьей системе правового регулирования. К подвластному населению государственными органами применялся по большей части этот законовоплощающий уклад. Сосуществование названных четырёх укладов не было безоблачным, между ними шла борьба, на стороне каждого были свои обстоятельства.
Вспомогательным органам рассматриваемого промежутка государственно-общественного развития присущи постепенное исчезновение силовой составляющей, затем выделение в отдельную область полномочий органов государственной власти. Двор представляет собой вспомогательный орган государственной власти при главе государства в собственном смысле этого слова, так как его деятельность носит обеспечительный характер, как в отношении личности, так и функций главы государства.
Традиционный правовой уклад, часто в искажённом виде, использовался при воздействии на многие стороны содержательной жизни двора (назначение на должности и отставка, продвижение по служебной лестнице, установление пределов допустимого соперничества между придворными и их сообществами, способы влияния двора как вспомогательного органа при главе государства на государственную и общественную жизнь и др.). Конституционный уклад — на поведение служащих двора в области знакового обеспечения главы государства. Отношения двора, в которых он выступал как государственный орган, подчинялись законодательному укладу. Законовоплощающий уклад мог применяться не только к взаимоотношениям двора и подвластного населения, но и к отношениям двора с государственными органами, включая органы государственной власти (исключение обычно делалось только для приближённой к главе государства части вооружённых сил, которая была самым тесным образом связанной с двором). В этом проявляется особенность развития вспомогательных органов при главе государства, для которых при описанном положении все остальные государственные органы могли рассматриваться как подвластное бесправное население.
Вспомогательные органы современного вида создавались под влиянием движения к огосударствлению общественной жизни с принятием государством на себя всё новых и новых задач по обеспечению работы отдельных общественных подсистем с вытеснением и подавлением соперников из этих сфер24 . Соответственно, с усложнением задач государства и главы государства, усложнялись задачи вспомогательных органов. На второй план отходила функция обеспечения личности главы государства. Первоочередной становилась задача по обеспечению основных функций главы государства. Происходил количественный и качественный рост вспомогательных органов при главе государства. Современные вспомогательные органы при главе государства представляют собой совокупность организованных различным образом политических чиновников, обеспечивающих деятельность главы государства.
XX век привнёс новое в развитии вспомогательных органов при главе
24См.: Блинов A.C. Национальное государство в условиях глобализации: контуры построения политико-правовой модели формирующегося глобального порядка. М., 2003. С. 26-32, 55-57.
государства. В начале этого века потребность в целенаправленном воздействии государства на многочисленные противоречия и военные столкновения способствовала значительному расширению области ответственности государственных органов, что, в свою очередь, вызвало увеличение численности государственных служащих и необходимость обеспечения согласованности деятельности различных ведомств25.
Всё это прямо отразилось на деятельности вспомогательных органов при главе государства. До 1930-х гг. в государствах с республиканской формой правления служащие вспомогательных органов обычно не обладали столь значительным влиянием как сейчас. В США, например, до Президента Ф. Рузвельта помощники президента были просто исполнителями, помогавшими
главе государства как человеку, но не как должностному лицу, наделённому особыми полномочиями26. Как отмечал Роберт Шервуд, все сотрудники Белого дома являлись должностными лицами «домашнего штата президента», а не служащими вспомогательного органа, стоявшими на тех или иных ступенях управленческой лестницы. Между президентом, единственным полномочным носителем исполнительной власти, и его министрами не было лиц, которые могли бы помочь ему в осуществлении его обязанностей. Можно сказать, что до 1939 г. управленческие полномочия, принадлежащие главе государства, ложились не на вспомогательные органы президента, а лично на него самого27. Конституция Соединённых Штатов не давала президенту правовых возможностей поставить кого-либо между собой и членами своего правительства. При этом многие руководители различных органов и учреждений, подчинявшиеся непосредственно главе государства, часто не могли предпринять никакого важного шага без его письменного разрешения или указания. Получалось, что глава государства выполнял часть обязанностей, по содержанию могущих быть отнесёнными к обязанностям вспомогательных