25 См.: Осавелюк A.M. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран: конституционно-правовой аспект. М., 1998. С. 151
.26См.: Smith H. The Power Game: How Washington Works. P. 229—243; American Government / Ed. Stephenson D.L. P. 398.
27 См.: Шервуд Р. Рузвельт и Гопкинс глазами очевидца. Т. 1. М., 1958. С. 362.
органов. Подобное положение не только резко снижало быстроту управления, перегружало президента различными второстепенными, очень мелкими вопросами, но и заставляло его отвлекаться от своих главных задач, составляющих основу его положения как главы государства.
Неудобство такого положения состояло и в том, что когда одно ведомство вступало в спор с другим, президент был вынужден разрешать его по собственному усмотрению, основываясь при этом на сведениях, поступающих к главе государства только от самих сторон спора, но не от независимого источника. Для того чтобы разобраться в существе противоречий, он вынужден был требовать все относящиеся к делу документы обоих ведомств и, установив действительное положение вещей, выносить решение.
Конечно, обстановка не всегда давала возможность во всё вникать лично и глава государства мог поручить данную работу какому-нибудь третьему ведомству. При этом могло оказаться, что этому ведомству было выгодно принятие какого-либо определённого решения в споре, то есть его мнение не было беспристрастным. Как по данному, так и по другим основаниям проигравшее ведомство могло вновь возбудить вопрос перед главой государства, добиваясь пересмотра его решения. Видно, что в тот промежуток времени вспомогательные органы при главе государства были немногочисленными и не имели сложного строения.
Наиболее крупные изменения в работе этих государственных органов в США были проведены в 30-е и 60-е гг. Каждое из данных изменений имело свои особенности. В 30-е гг. менялись основы назначения и деятельности вспомогательных органов при главе государства. Если раньше их служащие решали в основном личные вопросы, то после проведённых изменений им были очерчены определенные области ответственности - собирать и изучать политические сведения, проводить исследования и проверки по поручению главы государства.
В США в силу действия целого ряда причин и обстоятельств исторического, экономического и управленческого характера до 30-х гг. в работе вспомогательных органов отсутствовал детально разработанный, единый подход. Вероятно, в основе взятого при изменениях 30-х гг. на вооружение подхода лежат две важные причины: произошедший в конце 20-х -начале 30-х гг. хозяйственный развал, а также неуправляемость и безнадзорность государственных служащих, число которых значительно увеличилось за годы трудностей в хозяйственной жизни.
Для усовершенствования существующей системы глава государства назначил комиссию, которой руководил Л. Броунлоу. В ноябре 1936 г. она представила доклад, предлагавший в деятельности вспомогательных органов одновременно сочетать два направления: оказывать президенту как личную поддержку, так и поддержку выполнения им основных полномочий.
Ранее выделение средств и учреждение новых должностей носило бессистемный характер. Докладом предлагались глубокие изменения: личные помощники главы государства (несколько человек) должны были обеспечивать текущие политические вопросы; постоянные сотрудники (число которых велико) - обеспечивать преемственность и долгосрочную направленность государственного управления. Чтобы работать с наиболее полной отдачей и успешностью, этих сотрудников предполагалось разделить на несколько учреждений по направлениям их работы.
Воплотить данные предложения в жизнь удалось только в 1939 г., когда был принят закон о плане преобразований, которым учреждалось Исполнительное управление при президенте (ИУП) США. Принятие данного закона и последовавшие за ним изменения получили тогда небольшой отклик в печати, то есть не были заметным событием в общественной жизни. Согласно плану преобразования исполнительной власти предусматривалась передача Бюджетного бюро из подчинения министерству финансов в ведение Исполнительного управления при президенте. Таким образом, решение многих наиболее острых и часто возникающих спорных вопросов было исключено из числа полномочий не всегда беспристрастного министерства финансов.
Структура и численность ИУП менялись много раз28. Изменения 60-х гг. свелись в основном к усовершенствованию уже действующей системы, улучшению ее составных частей и численности служащих. Сложившееся строение ИУП даёт возможность главе государства
согласовывать работу различных ведомств между собой, между ведомствами и государственными служащими, а также поддерживать связи с законодательным органом. Исходя из направленности деятельности, можно утверждать, что отдельные подразделения ИУП стали выполнять обязанности «внутреннего аппарата» (Аппарат Белого дома), другие же - «внешнего» (Административно-бюджетное управление, Совет по качеству окружающей среды и др.).
В других странах, например в Великобритании, Канаде, Японии, развитие вспомогательных органов при главе государства не получило того размаха, который имел место в США. В то же время в этих государствах влиятельные вспомогательные органы при главе государства появились гораздо раньше, чем в США, и до определенной поры были более развиты .
Великобритания может служить примером одновременного существования двух систем вспомогательных органов при главе государства, так как функции главы государства выполняются монархом и кабинетом министров во главе с премьер-министром. Функции символического обеспечения единства страны, арбитра в самых критических ситуациях и резерва государственной системы выполняет монарх. Функции определения основных направлений внутренней и внешней политики и назначения должностных лиц в значительной степени выполняются премьер-министром. Соответственно, каждая система вспомогательных органов обеспечивает выполнение своей части функций главы государства. Так как двор как вспомогательный орган был описан ранее (на примере как России, так и зарубежных стран), то представляется целесообразным уделить внимание вспомогательным органам при правительстве и его главе.
28См.: Barilleaux R.J. The Post-Modern Presidency. The Office after R. Reagan. N.Y., 1988; Ficzere L. Agencies next to the government // Annales Univ. scientiarum budapestinensis. Sect, iuridica. 1993. T. 34. P. 3-13.
В Великобритании, как отмечается исследователями, впервые аппарат правительства был создан в начале XX века. Первым постоянным комитетом при правительстве, просуществовавшим без изменений достаточно длительное время, был созданный в 1903 г. Комитет по имперской защите. В дальнейшем система комитетов при правительстве значительно развилась, чему способствовали также первая и вторая мировые войны. К 1945 г. создание совокупности комитетов в основном было закончено. После этого данная совокупность в своей основе не менялась. Также как и порядок работыкомитетов. Точные сведения об их числе, строении, времени и особенностях работы закрыты для широких кругов общественности. Но воспоминания и рассекреченные документы позволяют установить, что комитеты делились на постоянные (примерно 25 комитетов), существовавшие независимо от того, кто занимал должность главы правительства, и временные (около 100), которые не существовали дольше, чем исполнял свои полномочия создавший их действительный глава исполнительной власти29 .
Постоянные комитеты известны по их сокращённым буквенным наименованиям. Состав комитетов различный. Часть из них включает министров и высших чиновников, в другие входят политические служащие и чиновники.
В круг обязанностей секретариата входит ознакомление тех министров, которые не являются членами правительства, с решениями правительства в части, относящейся к их ведомству, а также надзор за ходом выполнения принятых решений. Секретариат имеет право истребовать любые документы у министров для выполнения возложенных на него обязанностей. Видно, что с момента образования вспомогательных органов при главе государства современного вида происходило их количественное наращивание и развитие вширь. Время от времени возникали некоторые затруднения в их развитии
29 См.: Осавелюк A.M. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран: конституционно-правовой аспект. М., 1998. С. 155-156.
либо, наоборот, уменьшение численности, но каких-либо серьезных изменений не проводилось.
К 70-м гг. XX века обстоятельства сложились таким образом, что развитие вспомогательных органов при главе государства требовалось не только поставить в жёсткие рамки, но и чётко определить те направления, в которых они могли успешно работать. Во многих странах вспомогательные органы при главе государства настолько разрослись, что стала возможной некоторая неуправляемость их деятельности, участились связанные с ними неприятные происшествия. Помимо этого, начались трения, связанные с разграничением областей влияния, установлением соотношения, верховенства и значения политических и карьерных чиновников и т.д. Подобные сложности накладывались на иные противоречия.