По способу проведения референдумы подразделяются на обязательные и факультативные.
Обязательный референдум это референдум, проводимый в соответствии с точно установленными в конституции или специальном законе условиями, несоблюдение которых означает принятие нелегитимного решения. Иначе проведение таких референдумов обязательно.
Референдум бывает факультативным, когда народное голосование проводится по требованию определенного количества избирателей по законопроектам или по принятым уже законам, согласно порядку, указанному в конституции. При этом конституции отдельных стран иногда предусматривают, что инициатива такого голосования исходит не только от избирателей, но и от части депутатов парламента или от главы государства (президента).
Факультативные референдумы в современном их значении проводятся, в отличие от обязательных, по тем вопросам, которые считают необходимым вынести на народное голосование государственные органы или сами граждане, в то время как обязательные проводятся в четко определенных законом случаях. Таким образом, факультативные референдумы предполагают избирательность применения этой формы волеизъявления к тем или иным проблемам общественной жизни. В таком виде данный вид референдума закреплен законодательством большинства стран мира, в том числе России. В ряде государств (Швейцария, Испания, Япония и др.) обязательный референдум проводится по вопросу принятия и изменения конституции.
Основой для классификации референдумов может являться их инициатор. Референдумы могут быть инициированы государственным органом (главой государства, правительством, парламентом или частью парламента, местными органами власти) и гражданами, обладающими избирательными правами. По предложению избирателей референдум имеет две формы петиционный и отклоняющий, в форме "народного вето".
Петиционный референдум это голосование, проводимое по требованию определенного числа граждан, подписавших петицию по принятию соответствующего закона, или решения определенного вопроса путем референдума. Следовательно, петиционный референдум можно разделить на два вида: законодательный (по принятию соответствующего закона) и обычный (решения определенного вопроса путем референдума).
Существует два вида петиционного референдума: прямой и косвенный. Для прямой инициативы характерно наличие необходимого количества подписей избирателей под "инициативной" петицией, которой достаточно для вынесения вопроса непосредственно на референдум. Косвенная инициатива требует еще и предварительного обсуждения вопросов, выносимых на референдум законодательным органом.
Местный референдум (референдум муниципального образования) назначается представительным органом муниципального образования:
1) по инициативе, выдвинутой гражданами РФ, имеющими право на участие в местном референдуме;
2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и в сроки, установленные федеральным законом;
3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.
Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не более 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом (п. 3-4 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
По предмету (или по содержанию) различают следующие виды референдумов: конституционные, законодательные, международно-правовые и административно-правовые. Эти референдумы отличаются как по кругу субъектов инициативы проведения, так и по процедуре проведения. Цели референдумов определены их названием.
К административно-правовым относят референдумы, на которые выносятся вопросы государственно-управленческих проблем. Например, референдум 1988 г. в Швейцарии об ограничении численности иностранцев, которым разрешается постоянно проживать в стране. В 1989 году на Филиппинах проводился референдум о предоставлении автономии южным провинциям.
Поскольку международно-правовые и административно-правовые референдумы проводятся значительно реже, остановимся на характеристике конституционного и законодательного референдумов.
На конституционный референдум выносятся проекты конституции, поправки к ним, изменение статей или положений конституции, а также принятие конституционных законов. Конституционный референдум это наивысшее проявление народовластия. Принятие конституции на референдуме служит одобрением принципов государственного и общественного строя, прав и свобод, а также обязанностей человека и гражданина. Практически во всех конституциях демократических государств закреплены положения о конституционных референдумах.
Таким образом, конституционным признается референдум, на котором рассматриваются вопросы, связанные с принятием основного закона или внесением изменений в действующую конституцию. Законодательный референдум организуется для принятия обычного закона, затрагивающего интересы населения (или поправок к нему).
Вопрос о процедуре принятия новой конституции или внесении в нее изменений имеет принципиальное политическое и правовое значение. Он непосредственно связан с такими основополагающими началами любого демократического государства, как народовластие и верховенство права. Конституция должна быть принята или изменена способом, который не вызывает ни малейшего упрека или сомнения в его легитимности. В то же время государство, как правило, избирает тот способ, который наиболее полно отвечает не только юридическим требованиям, но и конкретной политико-экономической обстановке, историческим или национальным традициям.
В теории конституционного права по порядку изменения различаются конституции "гибкие" и "жесткие". Первые изменяются и дополняются так же, как и обычные законы таких теперь немного; вторые с соблюдением определенных условий (рассмотрение поправки спустя определенное время после ее внесения, наличие квалифицированного большинства, обязанность ратификации субъектами федерации...), т.е. сознательно создаются трудности на пути внесения изменений и поправок. "Жесткий" порядок способствует большей стабильности конституций, хотя решающее значение здесь имеют политические условия. Для конституционного референдума устанавливаются более жесткие требования к кругу субъектов его инициирования и процедуре проведения.
Избрав модель "жесткой" конституции, российский законодатель не только не установил более сложного порядка проведения конституционного референдума, а, напротив, расширил круг субъектов выдвижения инициативы проведения конституционного референдума по сравнению с законодательным (кроме определенного числа граждан РФ и федеральных органов государственной власти, конституционный референдум также назначается по инициативе Конституционного Собрания) при том, что для подведения итогов как конституционного, так и законодательного референдума установлены одни и те же правила (ст. 14, ч. 5-7 ст. 80 Закона "О референдуме" 2004 г.).
Юридическое разграничение референдумов на конституционный и законодательный применяется не во всех правовых системах.
Выделяются еще два вида референдума по предмету (или по содержанию)[6]. Это административно-территориальные (такой референдум предусмотрен во Франции на уровне коммун, в Испании предусмотрен референдум об одобрении статуса автономии, в Италии при слиянии существующих областей и создании новых, аналогичное положение закреплено в уставах некоторых субъектов РФ) и референдумы по финансовым вопросам (часто проводятся в Швейцарии при выделении кредитов выше определенной суммы).
По территориальному признаку различают общегосударственные, региональные и местные референдумы.
Общегосударственные (общенациональные) референдумы проводятся на всей территории государства, в голосовании принимает участие весь избирательный корпус.
Региональные референдумы это референдумы, проводимые на территории отдельного субъекта федерации (республики, кантона, штата, земли, области, провинции), либо в пределах административно-территориальной единицы верхнего уровня унитарного государства (области, провинции).
Местные референдумы проводятся в границах территорий муниципальных образований.
На общенациональные референдумы могут выноситься вопросы общенационального значения: например, для принятия новой Конституции, если Конституционное Собрание примет решение о вынесении на всенародное голосование ее проекта (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ); для утверждения международных договоров, имеющих неопределенную продолжительность действия и не подлежащих денонсированию, предусматривающих вступление в члены международных организаций, влекущих за собой многостороннюю унификацию закона (п. "d" ст. 141 Конституции Швейцарии). В США в общенациональном масштабе референдумы не применяются, но на уровне штатов и местных территориальных сообществ используются довольно широко.