Местные референдумы организуются для решения государственных вопросов локального значения в пределах той или иной части государства соответственно его административно-территориальному делению. Их особенностью является то, что они проводится только по вопросам, имеющим важное значение для данных территорий.
Конституция РФ (ст. 130), Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст. 3, 22) предусматривают местный референдум как форму непосредственной демократии.
По последствиям (по юридической силе) решений референдумов выделяют императивный и консультативный референдумы. Деление референдумов на императивные и консультативные является одним из важнейших, принципиальных вопросов классификации этой формы непосредственной демократии, в ее основе лежит различие последствий проведения референдума, или, иными словами, правовая сила его решений.
1) решение императивного референдума не только не нуждается в каком-либо утверждении, но даже не предусматривает какого-либо воздействия на него любого из органов государственной власти, органов местного самоуправления, кроме органа, обязанного его опубликовать для всеобщего сведения;
2) решение императивного референдума действует в отношении неограниченного круга лиц.
Как правило, на такой референдум выносится проект нормативного акта, который вступает в силу сразу после окончания референдума. Такой референдум еще называют ратифицирующим. Причем голосование по проекту закона может проводиться в двух вариантах:
когда на референдум выносится закон, принятый парламентом;
когда на референдум выносится законопроект, который подготовлен исполнительной властью или группой избирателей и не рассматривался парламентом или иным полномочным органом.
Реализованная в законодательстве РФ модель исключительно императивного референдума не рассчитана на федеративный тип государственного устройства России и необходимость учета мнения населения субъектов Федерации даже при решении вопросов, отнесенных к ведению РФ. Так, утверждение изменения границ между субъектами РФ относится к компетенции Совета Федерации (п. а ст. 102 Конституции РФ), что, по действующему законодательству, исключает возможность предварительного вынесения проекта их изменений на консультативный референдум населения соответствующих субъектов.
Решение, принятое посредством консультативного референдума, носит не обязательный, а рекомендательный характер. Сам термин "консультативный" раскрывает содержание этого вида референдума. Смысл его в том, что орган, уполномоченный принять решение по какому-либо вопросу, советуется с избирателями по вариантам решения и затем учитывает их мнение (как результат консультативного референдума) в своем акте.
Этот вид референдума по характеру близок к опросу населения. Одним из отличий консультативного референдума от опроса общественного мнения граждан является то, что инициатива проведения опроса исходит исключительно от органов государственной власти или местного самоуправления, а инициаторами проведения консультативного референдума могут выступать в том числе и граждане, достигшие избирательного возраста. Кроме того, консультативный референдум отличают более точные и определенные результаты.
Разумеется, при осуществлении консультативного референдума государственным органам предоставляется широкая возможность манипулировать общественным мнением, перекладывать ответственность на плечи граждан, подменять смысл принимаемого решения. Но несмотря на это, консультативный референдум это неотъемлемый элемент демократии, форма обратной связи органов государственной власти и граждан, выявления мнения населения по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни. Он также является одним из эффективных способов реализации народной инициативы, поскольку от инициативной группы граждан трудно требовать вынесения на референдум готового законопроекта.
В России на федеральном уровне положение о консультативном референдуме отсутствует. Тем не менее законодатель предоставил возможность легитимности этого политико-правового института. В пункте 5 ст. 83 Закона "О референдуме" 2004 г., посвященной юридической силе решения, принятого на референдуме РФ, закреплено следующее положение: "Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти, в компетенцию которого входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки этого нормативного правового акта, который не должен превышать три месяца со дня принятия решения на референдуме".
Иными словами, можно предположить, что при соответствующей постановке вопроса, вынесенного на консультативный референдум, народное волеизъявление будет выполнено органом государственной власти. Это выполнение будет выражаться в том, что федеральный орган власти определит срок подготовки правового акта, а в отношении его содержания решение, принятое на референдуме, будет носить не обязательный, а консультативный характер.
По времени проведения референдумы могут быть дозаконодательными и послезаконодательными. В основу данного деления положено расположение этапа проведения голосования до или после рассмотрения парламентом законопроекта. Вопрос о времени проведения голосования связан с правовыми последствиями референдума. Дозаконодательные обычно являются превентивными (консультативными), а послезаконодательные утверждающими.
Проведенный выше анализ классификаций референдумов по различным основаниям указывает на то, что рассмотрение этого правового института в отрыве от нее может привести к искажениям в трактовке и применении его на практике.
3. Соотношение референдума со смежными институтами непосредственной демократии
Отграничение референдума от схожих с ним видов прямой демократии аспект, дающий более точное представление об изучаемом феномене (институте). Несмотря на то что каждый из них по своему определяет перечень форм волеизъявления народа, относящихся к институту непосредственной демократии, а также содержание этого института, тем не менее в целом можно утверждать, что под формами непосредственной демократии юридической наукой понимаются "способы и средства непосредственного осуществления власти народом или его частью, исключающие передачу властных полномочий каким-либо органам или лицам"[7]. Исходя из этого определения можно продолжить анализ содержания института референдума путем его сравнения с иными, наиболее близкими к нему по форме и содержанию институтами непосредственной демократии.
Референдум имеет много общего с выборами:
1) приглашается высказать свое мнение один и тот же избирательный корпус;
2) важнейшим этапом реализации воли граждан является их непосредственное волеизъявление в форме голосования, осуществляемого, как правило, по территориальному принципу;
3) нередко используется аналогичный порядок подсчета голосов (имеются в виду выборы, проводящиеся по мажоритарной системе);
4) часто по результатам референдума и выборов определяется внутренняя и внешняя политика государства.
Различие заключается в том, что:
1) на выборах избираются определенные лица (народные представители, выборщики или кандидаты), а на референдуме решаются вопросы, поставленные перед избирательным корпусом;
2) избрание народных представителей, по сути, представляет собой делегирование им части властных полномочий, принадлежащих народу или его части (населению субъекта Федерации, муниципального образования), в случае же референдума воля народа выражена более узко и конкретно и не предполагает дальнейшего делегирования властных полномочий;
3) актом голосования, по существу, завершаются выборы народных представителей, если не считать возможности последующего признания их несостоявшимися или недействительными, а процедура проведения референдума не заканчивается актом голосования, так как после нее следуют такие важные его этапы, как исполнение решения референдума или наступление ответственности должностных лиц за неисполнение этого решения;
4) от выборов, проводимых периодически и, как правило, в определенные сроки, референдум отличает незапланированность;
5) если выборы будут признаны недействительными, они проходят заново. Референдум в данном случае обычно не проводится.
Особого внимания заслуживает сравнение института референдума с плебисцитом, поскольку именно с этим институтом непосредственной демократии чаще всего отождествляют референдум. Для того чтобы разграничить такие близкие с точки зрения отечественной правовой науки понятия, как референдум и плебисцит, необходимо обратиться к анализу справочных изданий и научно-теоретических исследований в этой области.
Энциклопедические словари так объясняют значение этих терминов: "Плебисцит (лат. plebiscitum, от plebs простой народ и scitum решение, постановление) 1) в Древнем Риме постановление, принимаемое собраниями плебеев. Возник в начале 5 в. до н. э. 2) один из видов народного голосования. Как правило, плебисцит проводит государство, присоединившее к себе чужую территорию, среди ее населения, чтобы придать совершившемуся факту видимость санкции народа. В международных отношениях применяется при отторжении либо присоединении чужих территорий для определения волеизъявления народа о его государственной принадлежности".