"Референдум (от лат. referendum то, что должно быть сообщено) в государственном праве принятие избирательным корпусом окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутри- и внешнеполитическим вопросам".
Плебисцит, и референдум являются правовыми формами народного голосования, при этом плебисцит проводится при определении государственной принадлежности какой-либо территории, т.е. используется в международном праве.
Отождествление советской правовой наукой понятий "опрос" и "референдум" предопределялось догмами маркистско-ленинской философии.
В целом среди современных конституционалистов распространен такой взгляд на эту дилемму: референдум не тождественен всенародному опросу, если он конституционный или законодательный. Если же сопоставить всенародный опрос с консультативным референдумом, то различия практически исчезают. Различие референдума и всенародного опроса по характеру принимаемых решений: решение референдума имеет императивный характер, а всенародный опрос носит консультативный характер
Понимание референдума и опроса как самостоятельных институтов непосредственной демократии характерно для законодательства ряда субъектов РФ. Так, в Краснодарском крае, Читинской и Владимирской областях наряду с законами о референдуме действуют законы об опросе населения.
Новой формой непосредственной демократии, ставшей известной федеральному законодательству России с принятием в 2003 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", является голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Данная форма непосредственной демократии представляет собой способ получения согласия населения при изменении границ или преобразовании муниципальных образований.
В отличие от референдума указанная процедура является обязательным способом получения согласия населения в случаях:
- изменения границ муниципальных районов, влекущего отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов; изменения границ поселений, влекущего отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений;
- объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований; разделения поселения, влекущего образование двух и более поселений; изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
Правовые основы указанных видов голосования сформулированы путем легальной аналогии. Согласно п. 5 ст. 24 Закона, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума. При этом положения федерального закона, закона субъекта РФ, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.
Имеются отличия и при определении результатов референдума и голосования. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.
Изложенное позволяет утверждать, что референдум является исторически сложившейся самостоятельной формой прямой демократии, которая не может быть ни заменена, ни поглощена известными как российскому, так и зарубежному законодательству институтами непосредственного участия населения в решении вопросов государственного и общественного значения. Необходимость референдума в государственно-правовом строительстве обусловлена объективными причинами. В XX веке к референдуму стали прибегать даже те государства, которые ранее никогда его не использовали, в том числе Великобритания, хотя одним из основных принципов неписаной британской конституции является "парламентский суверенитет".
Ценность референдума как самостоятельного способа реализации права граждан на участие в управлении государством и решении вопросов местного значения, уместность его использования в конкретных ситуациях подтверждается историческими фактами, эволюцией референдума на протяжении длительного периода его существования. В подлинно демократическом государстве идеи об отказе от института референдума должны расцениваться не иначе как попытки ограничения народного суверенитета, современная государственно-правовая политика должна быть направлена не на обоснования возможности отказа от института референдума, а на преодоление негативных проявлений использования этой формы непосредственной демократии.
4. Конституционно-правовое содержание права граждан Российской Федерации на референдум
4.1. Понятие и содержание права граждан на референдум
Права и свободы человека и гражданина образуют систему. С одной стороны, это предполагает "целостность и единство данного явления, а с другой - внутреннюю структурную дифференциацию составляющих его частей, т.е. их известную обособленность по отношению к целому"[8] .
Целостность, единство системы основных прав и свобод человека и гражданина состоит в том, что каждый гражданин РФ на ее территории обладает всеми правами и свободами (ст. 6 Конституции РФ), все права и свободы неразрывно взаимосвязаны между собой, утрата одного права часто с неизбежностью влечет потерю других возможностей выбирать меру поведения. Комплекс основных прав и свобод личности в РФ характеризуется максимально высокой степенью стабильности соответствующих правовых предписаний. В частности, в Конституции РФ основные права и свободы человека и гражданина закрепляются во второй главе, положения которой не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Отсюда даже одну-единственную часть какой-либо статьи данной главы можно изменить, дополнить либо исключить только посредством принятия новой Конституции.
Основные права и свободы граждан в системном понимании - это высшая ценность; их признание, соблюдение и защита является основной обязанностью государства (ст. 2 Конституции РФ), они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). В современном мире, когда проблема защиты прав человека вышла далеко за пределы каждого отдельного государства, возникла необходимость в создании универсальных международно-правовых стандартов, которые также являются основными правами человека. Сегодня объем прав и свобод личности определяется не только конкретными особенностями того или иного общества, но и развитием общечеловеческих ценностей и культуры, уровнем и степенью интегрированности международного сообщества.
Право на референдум относится к группе публично-политических прав и свобод. Они существуют и реализуются в сфере политики, то есть в сфере человеческой деятельности, связанной с отношениями между классами, нациями, социальными группами, с решением проблем обладания государственной властью и ее реализации, с участием в делах государства, определением форм, задач, содержания его деятельности. Нельзя, однако, не признать, что в рамках референдума конкретизируются и некоторые личные, социально-экономические права. При этом исходя из самой сущности референдума они обременяются набором ограничений, присущих сугубо политическим правам: наличие гражданства, достижение совершеннолетия и др.
Согласно ст. 5 Закона "О референдуме" 2004 г., гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, имеет право голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума. Не имеет права участвовать в референдуме гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях..." гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, имеет право голосовать на референдуме РФ, субъекта РФ, местном референдуме. Гражданин РФ, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других действиях по подготовке и проведению референдума. Гражданин РФ имеет право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.