Нормы, касающиеся прокурорского надзора, имеются также во многих федеральных законах, регулирующих различные сферы и комплексы правовых отношений.
К правовым основам деятельности прокуратуры, определяющим ее надзорные функции в различных сферах общественной жизни, относятся также международно-правовые акты, имплиментированные (включенные) в правовую систему Российской Федерации. В частности, к ведению прокуратуры в сфере международного сотрудничества по борьбе с преступностью относятся вопросы экстрадиции (выдачи) преступников и некоторые другие.
Отдельные аспекты деятельности прокуратуры регулируются Указами Президента Российской Федерации, например, координация ею деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
В своей работе по обеспечению законности органы прокуратуры руководствуются постановлениями Конституционного суда Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.
Так, например, в соответствии с Приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 26 от 27.07.2005 г. «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»[56] органам прокуратуры предписано: отработать четкую систему надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем; обеспечить взаимодействие с Федеральной службой по финансовому мониторингу и ее региональными подразделениями; установить регулярный обмен информацией о состоянии законности в сфере операций с денежными средствами или иным имуществом; производить периодические сверки материалов, направленных этой службой для разрешения в правоохранительные органы и другие мероприятия, связанные с противодействием с легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.
В условиях реформирования налоговой системы Российской Федерации возросли требования к организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах. Важнейшими задачами прокуроров при этом являются обеспечение законности при взыскании и перечислении налоговых платежей в бюджеты всех уровней, защита экономических интересов государства и прав налогоплательщиков, своевременное выявление и безотлагательное реагирование на все факты нарушений в сфере налогообложения, привлечение виновных к ответственности, неуклонное исполнение требований закона в ходе уголовного преследования.
Вместе с тем, как отмечается в Приказе Генерального прокурора РФ от 11 февраля 2003 г. N 9 «О мерах по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах»[57]. многие прокуроры должным образом не организовали надзор за соблюдением требований Налогового кодекса Российской Федерации: редко планировали и проводили соответствующие проверки, не обеспечили надлежащего анализа причин и условий, способствовавших совершению правонарушений в этой области. Малоэффективным был и надзор за законностью деятельности должностных лиц налоговых органов, органов налоговой полиции и финансового контроля.
Прокуроры призваны систематически анализировать состояние законности в сфере налогообложения и эффективность прокурорского надзора в борьбе с налоговыми правонарушениями и преступлениями, а выводы и результаты обобщений использовать для совершенствования надзорной практики.
Большую работу проводит прокуратура и в сфере соблюдения норм экологического законодательства. Так, согласно Письму Генеральной прокуратуры РФ от 14 февраля 2005 г. N 7/4-59д-04[58] в 2004 г. прокурорами субъектов Российской Федерации выявлено более 92000 нарушений законов в сфере охраны окружающей среды, что на 14% больше, чем в 2003 г. В целях их устранения в 2003 г. внесено 21218 представлений, в 2004 г. - 21860. По результатам их рассмотрения за два года к дисциплинарной ответственности привлечено 14198 лиц. Количество нарушителей природоохранного законодательства, наказанных в административном порядке по постановлениям прокуроров, в 2004 году возросло на 30%. Объявлено свыше 9000 предостережений, опротестованы, как не соответствующие федеральному законодательству, более 7000 правовых актов, на 15% увеличилось количество возбужденных уголовных дел.
Анализ статистических данных подтверждает устойчивость тенденции роста числа правонарушений, выявляемых прокурорами в области природопользования и охраны окружающей среды. Результаты проведенных прокурорами проверок свидетельствуют, что многие вопросы, касающиеся экологических проблем, решаются органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами государственного контроля и надзора, юридическими лицами не в полном объеме, а некоторые вовсе не рассматриваются.
По инициативе Минэкономразвития России и ряда предпринимательских организаций Генеральным прокурором РФ В.Устиновым был издан Приказ №29 от 17.08.2005 года «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности»[59]. В нем, в частности, говорится: «Материалы прокурорских проверок, поступающие в органы прокуратуры обращения субъектов предпринимательской деятельности свидетельствуют о повсеместном грубом нарушении прав предпринимателей, в первую очередь малого и среднего бизнеса, как органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, так и органами государственного контроля (надзора) и их должностными лицами при проведении проверок субъектов предпринимательской деятельности.»
Таким образом, обозначилась проблема усиления прокурорского надзора за соблюдением законодательства в сфере экономических правоотношений, в том числе при осуществлении уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления в рамках предоставленных им полномочий лицензионных, регистрационных, разрешительных и иных процедур.
Существуют сферы, где роль прокурорского надзора традиционно довольно высокая. Рассмотрим эти сферы.
В связи с радикальным обновлением федерального законодательства, регламентирующего права и законные интересы несовершеннолетних и молодежи, и в целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов в данной сфере, усиления его профилактической направленности, руководствуясь п. 1 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокуроры Российской Федерации стремятся обеспечивать реальное исполнение законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, пресечение и предупреждение преступности несовершеннолетних. В организации этого вида надзора прокуроры исходят из того, что в Конвенции ООН о правах ребенка, общепризнанных нормах международного права и в российском законодательстве закреплен приоритет интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства.
Прокурорский надзор распространяется на:
- исполнение законов о социальной защите несовершеннолетних, при этом обращается особое внимание на своевременность оказания помощи детям, находящимся в социально опасном положении, детям из малообеспеченных и многодетных семей (пособия, компенсационные выплаты, организация питания в образовательных учреждениях и т.д.), пресечение фактов жестокого обращения с детьми, физического, психического и сексуального насилия в семьях, воспитательных и образовательных учреждениях;
- исполнение законов по соблюдению жилищных и имущественных прав несовершеннолетних;
- исполнение законов по охране здоровья и жизни несовершеннолетних: обращается внимание на соблюдение установленного Конституцией Российской Федерации права на бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения;
- сферу разрешения дел по фактам смертности детей первого года жизни и детоубийства;
- сферу исполнения должностными лицами требований закона о выявлении беспризорных и безнадзорных детей, семей, находящихся в социально опасном положении, а также о соблюдении ими обязанности информировать о них компетентные органы для защиты и восстановления прав детей;
- сферу исполнения органами опеки и попечительства требований законодательства о своевременном выявлении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и их устройстве в семью, под опеку, попечительство, на усыновление или в интернатные учреждения. При этом в свете последних событий незаконного усыновления и гибели детей в приемных семьях за рубежом прокуроры обращают особое внимание на установленные законом приоритетное право граждан Российской Федерации на усыновление таких детей и особый порядок усыновления российских детей иностранными гражданами. Бескомпромиссно, вплоть до возбуждения уголовного преследования, прокуроры пресекают попытки коммерциализации процесса усыновления;
- проверку исполнения законов, регламентирующих условия содержания, воспитания и обучения детей, защиту личных и имущественных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, финансирование и целевое расходование средств в учреждениях органов здравоохранения, образования и социальной защиты населения;
- соблюдение прав органов и учреждений по делам молодежи, молодежных и детских общественных объединений, а также за соблюдением законности в их деятельности;