- необходимость закрепления ответственности за тарифное регулирование услуг, например, тепло - и водоснабжения, за органами местного самоуправления (только при этом условии концессия будет работать);
- потеря влияния в сфере коммунального обслуживания;
- отсутствие стимулов для инвесторов и местных властей к заключению подобного типа договоров[10].
2.2 Механизмы рационального использования муниципальной собственности
Ценность муниципальной собственности определяется объемом тех материальных и социальных благ, которые может получить муниципальное образование в процессе ее использования. При этом муниципальная собственность, как и всякая другая, может служить источником дохода собственника, в данном случае – источником дохода местного бюджета. Однако основной целью деятельности местного самоуправления является все же не извлечение доходов, а создание условий для жизнедеятельности населения.
Для того чтобы выявить наиболее эффективные направления использования муниципальной собственности, необходимо изучить все имеющиеся в распоряжении местного самоуправления ресурсы.
Важнейшими ресурсами муниципалитетов традиционно выступают земля и другие объекты недвижимости. В соответствии со ст. 11 Земельного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в сфере земельных отношений относятся:
- изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;
- установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;
- разработка и реализация местных программ использования и охраны земель;
- иные полномочия на решение вопросов местного значения в области охраны и использования земель;
- управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
В настоящее время муниципальные земли, как правило, не приносят своим владельцам существенной выгоды. Поступления от продажи и аренды земли обычно не превышают 2-3% доходной базы местного бюджета. Более того, низкие ставки арендной платы за земельные участки в черте города и постоянное уменьшение объемов муниципальных земель вследствие их приватизации приводит к постепенному сокращению этих поступлений.
Вместе с тем международная практика показывает, что при квалифицированном использовании муниципальный земельный фонд способен генерировать значительные доходы как в виде рентных платежей, так и в ходе приватизации. Для этого должны быть созданы соответствующие базовые условия:
- по рыночному принципу установлены ставки арендной платы за землю и цены выкупа прав аренды земельных участков;
- разработаны единые, основанные на объективных критериях, методики кадастровой оценки земельных участков;
- созданы кредитно-финансовые инструменты и институты, обеспечивающие эффективное кредитование участников земельного рынка.
Не менее значимыми, чем муниципальный земельный фонд, являются другие объекты недвижимости, находящиеся в муниципальной собственности.
В самом общем виде можно выделить следующие объекты недвижимости, с которыми приходится работать органам местного самоуправления:
- муниципальный жилищный фонд и объекты инженерной инфраструктуры;
- муниципальные социально значимые объекты недвижимости (школы, детские сады, больницы и т.п.);
- муниципальная недвижимость, использование которой ведется в коммерческих целях.
Муниципальный жилищный и инженерная инфраструктура выполняют как социальные функции, так и функции средств воспроизводства. В настоящее время и муниципальное жилье, и муниципальные инженерные объекты (теплосети, канализации, объекты утилизации отходов и мусорообработки и т.п.) находятся в крайне изношенном состоянии. В этой связи основной задачей в отношении данной категории объектов недвижимости является увеличение бюджетных и частных инвестиций для их капитального ремонта и обновления. Основной задачей управления коммерческой муниципальной недвижимостью является:
- обеспечение целевого использования в соответствии с планом зонирования городского, сельского поселения;
- повышение доходной части местного бюджета путем обеспечения максимальной доходности данной недвижимости;
- увеличение ее рыночной стоимости;
- использование недвижимости для активизации деловой активности не территории муниципального образования.
Объекты недвижимости, которые не являются жизненно важными для территории и не могут быть использованы для выполнения социально значимых функций, должны быть переданы эффективному собственнику.
При этом процесс приватизации (продажи) нерентабельных муниципальных объектов, способных привлечь частный бизнес, должен идти параллельно с созданием новой доходообразующей муниципальной собственности. При этом далеко не обязательно расходы по созданию таких объектов муниципалитеты должны нести самостоятельно. Современное законодательство предоставляет органам местного самоуправления возможность участвовать в качестве соучредителя при создании предприятий с долевой собственностью. Помимо органов местного самоуправления участие в создании таких предприятий принимают и немуниципальные хозяйствующие субъекты (частные предприятия, некоммерческие организации, государственные органы управления и т.п.). подобные предприятия могут иметь различные организационно-правовые формы: товарищества, общества с ограниченной ответственностью, акционерные общества (со 100%-м муниципальным капиталом, с контрольным пакетом акций у муниципалитета, с «золотой» акцией у местных органов власти). При этом муниципалитет, наряду с другими партнерами, получает полное право на участие в прибылях такого предприятия и в управлении его деятельностью.
Наряду с рассмотренными механизмами укрепления муниципальной собственности можно выделить ряд направлений финансово-хозяйственной деятельности муниципалитетов, которые в условиях переходного периода малоэффективны, но представляют стратегический интерес для местного самоуправления. К таким направлениям можно отнести размещение муниципальных займов, создание муниципальных банков и т.п.
Интерес органов местного самоуправления к системе заимствований объясняется, прежде всего, тем, что выходя на рынок капиталов с муниципальными долговыми обязательствами, они путем формирования долгосрочной задолженности получают возможность решать свои текущие проблемы. Это экономическое свойство муниципальных займов обусловило их широкое распространение на Западе. В российской муниципальной практике их применение так же потенциально возможно, но для этого прежде всего необходима стабильность, которой отечественные муниципалитеты пока не имеют.
Столь же проблематична для большинства муниципальных образований России возможность создания муниципальных банков. Создание муниципального банка потенциально:
- снижает риск при хранении бюджетных средств и повышает эффективность обслуживания счетов бюджетных организаций;
- способствует приращение собственных доходов муниципалитетов;
- обеспечивает кредитными ресурсами приоритетные отрасли муниципальной экономики;
- способствует внедрению казначейской системы исполнения бюджетов на местах и другие.
Возможным решением этой проблемы могло бы стать долевое участие региональных органов государственной власти в учреждении муниципальных банков. По мере укрепления финансово-экономической базы местного самоуправления органы государственной власти постепенно переуступали доли своего участия (возможно, на возмездной основе) соответствующим муниципалитетам. Но, к сожалению, региональные власти имеют сегодня не меньше проблем в финансовой сфере. Большинство субъектов РФ так же дотационны.
Таким образом, для выработки реальных предложений по созданию муниципальных банков, так же как и по размещению муниципальных займов, должны быть созданы соответствующие стартовые условия[10].
2.3 Современные технологии управления убыточными объектами муниципальной собственности
В составе муниципальной собственности доминирующие позиции принадлежат муниципальным предприятиям и учреждениям.
В зависимости от степени доходности и характера предоставляемых товаров и услуг муниципальные организации могут быть поделены на две основные категории:
1 организации, деятельность которых изначально и неизбежно убыточна. К этой категории относятся унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления. На муниципальном уровне они выступают в форме учреждений и создаются для предоставления общественных товаров и услуг в отраслях социальной сферы муниципального образования (школы, больницы, детские сады и прочие);
2 предприятия, учреждаемые в расчете на коммерческий успех, а также предприятия, действующие на основе частичной или полной самоокупаемости. Данные хозяйствующие субъекты создаются в форме унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Направление их деятельности – предоставление квазиобщественных и «рыночных» товаров и услуг (предприятия ЖКХ, общественного транспорта, связи, торговли, общественного питания, финансово-кредитной сферы и т.п.). определенная часть доходов подобных предприятий может выступать в качестве источника финансирования местных бюджетов. Однако практика показывает, что зачастую и эта категория муниципальных предприятий, обладая потенциальной прибыльностью, не приносит должного экономического эффекта местным сообществам, что актуализирует потребность в совершенствовании механизма управления данными элементами муниципальной собственности[13].
Стратегической целью в вопросе совершенствования структуры муниципальной собственности должен стать поиск возможностей увеличения состава прибыльных муниципальных предприятий, соответствующих природе муниципальной экономики, при одновременном сокращении убыточных объектов собственности, способных найти применение в частном секторе.