Нерентабельные муниципальные предприятия должны самостоятельно искать пути выхода из кризиса, как и любые другие субъекты хозяйственной деятельности. Продолжение дотирования расходов данных предприятий ведет к снижению качества предоставляемых ими услуг, росту издержек и, как следствие, дефициту самих этих услуг.
В то же время и создание заведомо прибыльных (полностью коммерческих) муниципальных предприятий, если их деятельность не является социально значимой, не должно быть основной задачей органов местного самоуправления. Для этого существует частный сектор.
В этой связи ключевым условием формирования эффективной муниципальной собственности и развития конкурентного рынка в нашей стране является приватизация убыточного муниципального имущества.
Приватизация на муниципальном уровне преследует две основные цели, которые в некоторых условиях могут оказаться взаимоисключающими.
Одна из целей – максимизация доходов местных органов власти в долгосрочном периоде. Распродажа муниципальной собственности является одной из возможностей пополнить местную казну (как за счет поступлений от самой продажи, так и за счет снятия с местного бюджета нагрузки по дотированию малорентабельных предприятий). В то же время, используя полученные таким образом средства на погашение текущих затрат, органы местного самоуправления фактически осуществляют невыгодный для них обмен долгосрочного источника доходов на краткосрочный. Эта стратегия приватизации муниципальной собственности наиболее активно использовалась в России в первой половине 90-х годов XX века.
Вторая цель приватизации – укрепление экономической базы местного самоуправления посредством стимулирования предпринимательской активности. В данном случае основная задача приватизации состоит в распространении прав собственности на более широкие слои населения. Выбор подобной стратегии в краткосрочном периоде менее благоприятен для местного бюджета, чем упомянутый выше альтернативны вариант, поскольку требует со стороны местных властей определенных финансовых затрат на развитие предпринимательства. Источником средств в этом случае могут быть все те же доходы от приватизации, но целью их расходования должны выступать не текущие затраты бюджета, а льготное кредитование приватизированных предприятий, находящихся в сложном финансовом положении. Подобная практика управления муниципальной собственностью несколько ограничивает возможности органов местного самоуправления в решении их тактических задач. Однако в перспективе этот путь способен принести более существенный экономический эффект[5].
Передача права по оказанию услуг муниципальных предприятий в частные руки имеет большую результативность с точки зрения социально-экономического развития территорий. В муниципальной экономической системе немало таких сфер и направлений финансово-хозяйственной деятельности, которые являются нерентабельными в «традиционных» условиях, но обретают эффективность в частном секторе. Такими сферами за рубежом являются уборка мусора, освещение улиц, асфальтирование территорий, услуги ЖКХ и т.п.
Практика показывает, что при выполнении одинаковых коммунальных работ частный сектор в конкурентной среде производит вдвое меньше затрат, чем общественный. Экономия составляет 42% при уборке мусора, 43% при уборке улиц, 56% при обслуживании освещения, 96% при асфальтировании, 37% при обрезке деревьев.
В нашей стране рынок гражданско-правовых договоров публичного заказа между властными структурами и предприятиями развит недостаточно. В условиях планово-распорядительной экономики не было самой необходимости в размещении публичных заказов на основе конкуренции. В наше время предпосылки для подобного рода деятельности на территории отечественных муниципалитетов постепенно создаются. Практически по всем направлениям муниципальной хозяйственной деятельности появился достаточно широкий спектр коммерческих предприятий, учреждений и организаций, способных намного эффективнее, чем муниципальные структуры, выполнять поставленные перед ними задачи.
В то же время подходить к использованию данного механизма следует очень взвешенно. Вряд ли в современных условиях есть необходимость повсеместно приватизировать, например, муниципальные транспортные и коммунальные предприятия. Повышение цен на воду, электроэнергию, газ, проезд на городском транспорте способствовало резкому увеличению их доходов, ставших в наше сложное время одним из немногих стабильных источников пополнения муниципальной казны.
Первоочередной приватизации должны подлежать безнадежно убыточные элементы муниципального хозяйства системы, не связанные с выполнением сугубо общественных функций. При этом необходимо учитывать, что цель подобной приватизации состоит не в получении сиюминутной выгоды, а в создании базы для увеличения будущих доходов муниципальных образований[20].
2.4 Муниципальное предпринимательство
Сложное материально-финансовое положение подстегивает органы местного самоуправления активизировать свой предпринимательский потенциал с целью самостоятельного расширения доходной базы местных бюджетов.
Муниципальное предпринимательство представляет собой совокупность разнообразных форм финансово-хозяйственной деятельности местных органов власти, способных обеспечить укрепление экономических основ местного самоуправления посредством создания дохода или экономики бюджетных средств[7].
Из определения следует, что система муниципального предпринимательства охватывает далеко не все направления деятельности местного самоуправления, а лишь ту сферу, которая наиболее конкурентоспособна и рентабельна в рыночных условиях.
Экономическая деятельность муниципалитетов имеет сложный характер, вбирая в себя как сугубо предпринимательские, так и общественные свойства – обязанность местных органов власти удовлетворять общественные потребности.
Удовлетворение общественных интересов осуществляется путем предоставления населению муниципальных образований общественно значимых товаров и услуг. Данные товары по-разному соотносятся с рыночным механизмом. Некоторые из них имеют исключительное «общественное значение» и поэтому выводятся из-под действия рыночных законов. К таким товарам следует отнести услуги по обеспечению внутренней безопасности, организации управления и тому подобные общественные услуги, характерными особенностями которых являются их внешний по отношению к экономике характер и невозможность полного присвоения индивидуальными или коллективными потребителями.
Другие товары попадают под действие рыночного механизма, но при их недоставлении рынок обнаруживает свое несовершенство, то есть оказывается не в состоянии полностью удовлетворить потребность в данных товарах и услугах. К числу таких товаров относится большинство социальных услуг (образование, культура, здравоохранение и т.п.).
Производство вышеобозначенных товаров и услуг имеет важное социальное значение. Однако сам процесс их производства изначально является убыточным. Хозяйственная инициатива муниципалитетов направлена здесь, главным образом, на сокращение затрат путем оптимизации расходов, а не на получение прибыли. В этой связи относить указанную сферу к системе муниципального предпринимательства не целесообразно.
Другое дело – производство товаров и услуг в отраслях, имеющих характер естественных монополий (энергетика, коммунальные услуги, связь, общественный транспорт). Эти товары, характеризуемые как «квазиобщественные», также предназначены для удовлетворения общественных потребностей местных коллективов, однако вполне вписываются в систему рыночных отношений. При грамотной организации их производство может осуществляться на уровне покрытия себестоимости, а в некоторых случаях – даже приносить определенную прибыль муниципалитетам.
Кроме того, законодательство России наделяет органы местного самоуправления правом осуществлять и некоторые чисто рыночные операции (создавать муниципальные банки, получать и выдавать кредиты, продавать и сдавать в аренду имущество, размещать муниципальные заказы и т.п.).
Таким образом, последние два направления хозяйственной деятельности органов местного самоуправления способны приносить муниципалитетам определенную материальную выгоду. Поэтому именно они составляют основу муниципального предпринимательства.
Активизация внутреннего предпринимательского потенциала муниципальных образований отнюдь не означает, что местное самоуправление неминуемо должно превратиться в производственное предприятие, торговца, заказчика рекламы, закладывать и перезакладывать собственность, рискуя оказаться на грани банкротства. Предпринимательская активность муниципалитетов имеет свои естественные пределы, связанные с направленностью на получение лишь недостающих органам местного самоуправления средств и, следовательно, не может повлиять на изменение основной цели их деятельности, заставить отказаться от выполнения общественных функций.
В то же время действовать на рынке муниципалитеты должны с предельной степенью осторожности, пытаясь, по возможности, избегать тех направлений деятельности, которые способны привести к ухудшению материально-финансового положения муниципального образования.
Российское законодательство предоставляет органам местного самоуправления право осуществлять самостоятельную финансово-хозяйственную деятельность в различных направлениях: активно использовать муниципальную собственность, создавать муниципальные предприятия, определять порядок и условия приватизации на местах, осуществлять внешнеэкономическую деятельность, участвовать в кредитных отношениях и т.п. Потенциально каждое из перечисленных направлений экономической деятельности муниципалитетов может стать источником укрепления экономических основ местного самоуправления. Однако в конкретных условиях разработка некоторых из этих направлений может оказаться нецелесообразной, то есть экономически невыгодной или даже убыточной для местных органов власти.