Как пишут по этому же поводу В.А. Баранов и А.Н. Приженникова, «в КоАП РФ в двух статьях (ч. 3 ст. 30.1 и ч. 4 ст. 30.11) делается ссылка на особенности процедуры совершения тех или иных процессуальных действий в арбитражных судах. Из этого может сложиться впечатление, что во всех остальных случаях производство в арбитражных судах должно осуществляться по правилам, установленным в КоАП РФ. Однако это не соответствует положению ст. 1 АПК РФ, где сказано, что правосудие осуществляется арбитражными судами по правилам, установленным законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах. В ч. 2 ст. 3 АПК РФ перечисляются источники процессуального законодательства, причем указывается на то, что порядок судопроизводства в арбитражных судах может определяться и иными федеральными законами, если они приняты в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации", Федеральным конституционным законом "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. Следовательно, необходимость соответствия общих процессуальных положений двух Кодексов является актуальной для правоприменительной практики»[30].
Кроме того, следует указать на несогласованность между ст.189 и 202 АПК. Согласно ст.189, соответствующие дела рассматриваются по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными в разделе III АПК, если иные правила административного судопроизводства не установлены федеральным законом. Это означает, в частности, что «к делам о привлечении к административной ответственности должны прежде всего применяться нормы КоАП РФ. Однако формулировка ст.202 АПК устанавливает такую «особенность», которая исключает главенствующую роль норм административного судопроизводства, установленных в КоАП РФ. Представляется, что коллизия между ст.189 и 202 АПК должна быть решена в пользу ст.189. Таким образом, в АПК пренебрегли указанным существенным различием, сделав попытку (вольно или невольно) в определенных случаях втиснуть административное судопроизводство в рамки искового»[31].
Кроме того, как отмечает Ю.В. Сергеев, «нормы АПК РФ не учитывают специфику тех дел об административных правонарушениях, которые возбуждаются прокурором и по которым составление протокола не обязательно. Имеются определенные различия между п. 4 ст. 206 АПК РФ, в которой говорится, что решение по делу о привлечении к административной ответственности вступает в законную силу по истечении 10 дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба, и ст. 30.3 КоАП РФ, из которой следует, что течение десятидневного срока обжалования начинается с момента вручения или получения копии постановления»[32].
1.2 Подведомственность и подсудность арбитражным судам дел об административных правонарушениях
Статья 202 АПК РФ определяет подведомственность дел о привлечении к административной ответственности, исходя из характера субъектного состава и специфики правоотношений.
Первый критерий, которому должны соответствовать административные дела о привлечении к административной ответственности, - это определенный субъектный состав. С одной стороны, это органы и должностные лица, которые уполномочены составлять протоколы об административных делах, а также вправе быть заявителями по данной категории дел. С другой стороны, это юридические лица и индивидуальные предприниматели, в отношении которых поставлен вопрос о привлечении их к административной ответственности. При решении вопроса о том, на основании каких норм КоАП РФ несут ответственность индивидуальные предприниматели, совершившие правонарушения в связи с осуществлением предпринимательской деятельности, судам необходимо руководствоваться примечанием к ст. 2.4 Кодекса, согласно которому лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное (абз. 2 п. 22 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N 2[33]).
Второй критерий, касающийся подведомственности дел арбитражным судам, имеет отношение к характеру деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Это должна быть деятельность, связанная с осуществлением ими предпринимательской или иной экономической деятельности. Наконец, третий критерий характеризуется тем, что федеральный закон относит к ведению арбитражных судов определенные категории дел. В КоАП РФ приведен перечень дел, отнесенных к ведению арбитражных судов и связанных с:
- производством либо оборотом этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, не соответствующих требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам (ст. 6.14);
- нарушением порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использованием указанного объекта (ст. 7.24);
- осуществлением предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) (ст. 14.1);
- незаконным использованием товарного знака (ст. 14.10);
- незаконным получением кредита (ст. 14.11);
- фиктивным или преднамеренным банкротством (ст. 14.12);
- неправомерными действиями при банкротстве (ст. 14.13);
- воспрепятствованием должностными лицами кредитной организации осуществлению функций временной администрации (ст. 14.14);
- нарушением правил продажи этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции (ч. 1, 2 ст. 14.16);
- незаконным производством, поставкой или закупкой этилового спирта (ч. 1, 2, 3 ст. 14.17);
- использованием этилового спирта, произведенного из непищевого сырья, и спиртосодержащей непищевой продукции для приготовления алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции (ст. 14.18);
- ненадлежащим управлением юридическим лицом (ст. 14.21);
- совершением сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (ст. 14.22);
- осуществлением дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом (ст. 14.23);
- неисполнением банком поручения государственного внебюджетного фонда (ст. 15.10);
- нарушением обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушением требований нормативных документов по обеспечению единства измерений (ч. 1, 2 ст. 19.19).
Необходимо также учитывать, что дело, указанное в абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 Кодекса, подведомственно арбитражному суду и в том случае, когда на основании ст. 28.7 КоАП РФ по нему проводится административное расследование[34].
Все перечисленные выше условия подведомственности административного дела должны быть в совокупности. Отсутствие хотя бы одного из них свидетельствует о неподведомственности дела арбитражному суду.
Основная проблема подведомственности арбитражным судам дел об административных правонарушениях состоит в следующем.
Глава 25 АПК РФ содержит два параграфа, регулирующие порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности по делам, отнесенным федеральным законом к подведомственности арбитражных судов (параграф 1), и порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (параграф 2). Однако если вторая категория дел возражений не вызывает, то по поводу отнесенности к ведению административных судов дел первой категории специалисты практически единодушны.
Так, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ А.А. Иванов выражает «сомнение в том, имеет ли суд вообще право привлекать к административной ответственности деликвентов, не нужно ли создать специализированные административные органы, которые будут заниматься решением вопросов о привлечении к административной ответственности, оставить за судами только функцию рассмотрения жалоб на действия таких органов. Если бы такая концептуальная идея была поддержана, то это бы существенно изменило всю ситуацию с рассмотрением соответствующих категорий дел. Это способствовало бы укреплению статуса судьи как представителя третьей независимой ветви власти, а не как представителя исполнительной власти, которая осуществляет воздействие на подчиненных ему субъектов, здесь основная проблема»[35].
Сущность проблемы в том, что в КоАП РФ, в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности происходит на основании судебных актов, очевидно совмещение функций судебной власти с функциями административно-юрисдикционного органа.
В этих случаях суды не выступают в качестве органа, осуществляющего правосудие, а выполняют функцию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного характера.
Нужно сказать, что до принятия КоАП РФ суды не обладали компетенцией по привлечению физических или юридических лиц к административной ответственности, а только пересматривали дела об административных правонарушениях. Ранее действовавшие нормы представляются более верными, они характеризовали правовую природу, задачи и цели, роль судебной системы в целом. Более того, сама административная ответственность в нашей стране была создана союзным законодательством (это Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 г. и ранее действовавшего КоАП РСФСР 1984 г.[36]) с целью выделения из уголовной ответственности малозначительных деликтов, за которые ответственность налагалась, как правило, во внесудебном порядке.