Для рассмотрения и разрешения дел установлен срок, не превышающий 15 дней со дня поступления в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иной срок рассмотрения не установлен федеральным законом об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 205 АПК РФ). Тот же срок установлен в части первой статьи 29.6 КоАП РФ. Тем не менее, нельзя не отметить, что в случае коллизии (а между двумя нормами, регулирующими одно и то же общественное отношение, она всегда возможна) применению подлежит норма АПК РФ.
В судебной практике разрешен вопрос о соотношении срока давности привлечения к административной ответственности – материального срока и 15-дневного срока рассмотрения дела об административном правонарушении. Как было отмечено по одному из дел, «заявление административного органа о привлечении Общества к административной ответственности рассмотрено судом в установленный процессуальный срок, однако, на момент вынесения судебного решения (05.02.2007) истек срок давности привлечения Общества к административной ответственности, предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ, в связи с чем суд первой инстанции правильно отказал в удовлетворении заявления налогового органа по указанному основанию»[65].
Этот срок может быть продлен арбитражным судом (но не более чем на месяц) по ходатайству лиц, участвующих в деле, или в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела, о чем выносится определение. Разумеется, такое продление лишено смысла, если истек срок давности для привлечения к административной ответственности.
После назначения дела к слушанию арбитражный суд извещает о времени и месте судебного заседания лиц, участвующих в деле. Однако неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной.
Обязательной может быть признана явка в судебное заседание представителя административного органа, а также лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении. Эти лица в таком случае вызываются для дачи объяснений. Поскольку юридические лица участвуют в процессе через своих представителей, постольку судья может признать обязательным их присутствие в судебном заседании (ч. 4 ст. 25.4 КоАП РФ). Если арбитражный суд признал явку участвующих в деле лиц обязательной, а названные лица не явились в судебное заседание, происходит отложение дела по определению судьи.
Неявка указанных лиц, вызванных в судебное заседание, является основанием для наложения штрафа. «В то же время невыполнение указания суда о явке в предварительное судебное заседание по делам, возникающим из публичных правоотношений, не рассматривается как основание для наложения судебного штрафа. Например, в Постановлении ФАС Московского округа от 03.02.2004 N КА-А40/222-04 указано, что "ответственность за неисполнение определения суда о назначении предварительного судебного заседания или за неявку представителя в предварительное судебное заседание АПК РФ не установлена"»[66].
КоАП РФ предусматривает также возможность привода. В том случае, если рассмотрение дела отложено в связи с неявкой без уважительной причины физического лица или представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, а также свидетеля и если их отсутствие препятствует всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств дела и разрешению его в соответствии с законом, судья, рассматривающий дело, выносит определение о приводе указанных лиц (ч. 3 ст. 29.4 КоАП РФ).
В части 2 ст. 27.15 КоАП РФ установлено, что привод осуществляется органом внутренних дел (милицией) на основании определения судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел. На основании Инструкции по организации работы участкового уполномоченного милиции, утвержденной приказом МВД РФ от 16 сентября 2002 г. № 900[67], участковому уполномоченному предоставлено право осуществлять привод граждан и должностных лиц, уклоняющихся без уважительных причин от явки по вызову, в случаях предусмотренных законодательством об административных правонарушениях. В целях реализации ч. 2 ст. 27.15 КоАП РФ, а также УПК РФ приказом МВД России от 21 июня 2003 г. № 438[68] утверждена Инструкция о порядке осуществления привода. Привод осуществляется органом внутренних дел (милицией) на основании определения судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении, в порядке, установленном МВД РФ.
Однако и в данном случае возникает коллизия норм арбитражно-процессуального и административного законодательства, так как исполнение судебных актов должно производиться в порядке, установленном статьей 318 АПК РФ и ФЗ об исполнительном производстве[69].
Порядок проведения судебного заседания, а также исследование доказательств по делам о привлечении к административной ответственности производятся арбитражным судом по правилам, установленным в АПК РФ для искового производства в суде первой инстанции.
Исследование и оценка доказательств – одна из центральных проблем данной категории споров.
Во-первых, споры о привлечении к административной ответственности имеют специфический предмет доказывания. КоАП РФ устанавливает правило о предмете доказывания по любому административному делу. С учетом этого можно говорить о модели предмета доказывания для абстрактного дела о привлечении к административной ответственности.
В предмет доказывания по любому делу о привлечении к административной ответственности включается ряд обязательных обстоятельств, подлежащих установлению (ст. 26.1 КоАП, ч. 6 ст. 205 АПК).
1. Событие административного правонарушения. Например, согласно ст. 6.14 КоАП РФ событием административного правонарушения является производство или оборот алкогольной или спиртосодержащей продукции, не соответствующей государственным стандартам, санитарным правилам и гигиеническим нормативам. Следовательно, в предмет доказывания в качестве события административного правонарушения включается факт производства или оборота названной продукции. Если такого факта нет, то нельзя говорить и о применении ответственности. Событие административного правонарушения фиксируется в протоколе об административных правонарушениях. В силу ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное (в форме умысла или неосторожности) действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ установил административную ответственность.
2. Наличие состава административного правонарушения. При этом «диспозиция норм, предусматривающих ответственность за конкретный вид административных правонарушений, не содержит определения всех составляющих состава правонарушения, поэтому для верного определения наличия состава требуется прибегать к нормам общей части административного законодательства»[70].
Для определения объекта административного правонарушения требуется определить вид общественных отношений, охраняемых административным взысканием. Так, например, правонарушение, связанное с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, не соответствующей требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам, нарушает общественные интересы в области охраны здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Объективная сторона - это противоправное деяние или бездействие субъекта (в результате которого причинен вред охраняемым общественным отношениям), а также причинная связь между действиями и причиненным вредом. Здесь же проверяется соответствие неправомерных действий диспозиции той статьи, которая предусматривает ответственность за правонарушение, характер и размер причиненного административным правонарушением ущерба. Деятельность субъекта должна быть связана с предпринимательской или с иной экономической деятельностью. Эти обстоятельства суд должен выяснять при принятии заявления, но в этот момент достаточно сложно установить характер деятельности. Кроме того, в ходе судебного разбирательства может быть подвергнут проверке и правовой статус. Если будет установлено, что дело возбуждено, а правонарушение не связано с предпринимательской деятельностью или иной экономической деятельностью, производство по делу должно быть прекращено на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, поскольку дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Необходимость доказывания сферы деятельности - предпринимательской или иной экономической деятельности - носит универсальный характер, распространяясь на все дела. Так, по одному из дел суды нижестоящих инстанций исходили из того, что не доказано, что хранившаяся без документов алкогольная продукция предназначалась для предпринимательских целей истца. Однако, как отметила кассационная инстанция, в деле имеется постановление, которым алкогольная продукция, изъятая у предпринимателя, была конфискована и уничтожена как находившаяся в незаконном обороте. Выводы, сделанные в данном постановлении, могут иметь значение для правильного разрешения спора, а оценка ему арбитражным судом не дана. Следовательно, не установлены все обстоятельства дела[71].
Субъектами административной ответственности по делам, подведомственным арбитражным судам, являются юридические лица и индивидуальные предприниматели. АПК РФ факт совершения административного правонарушения определенным субъектом связывает также с фактом составления в отношении его протокола об административном правонарушении. Здесь присутствует совокупность фактов - наличие надлежащего субъекта административной ответственности и протокола об административном правонарушении относительно именно данного субъекта. Наличие протокола об административном правонарушении само по себе свидетельствует о существовании необходимого доказательства, но, говоря о предмете доказывания, важно, чтобы протокол был составлен именно относительно субъекта, совершившего административное правонарушение, подлежащее наложению взыскания арбитражным судом по данному делу. Во многих делах, подведомственных арбитражному суду, составлению протокола предшествует проверка. Соответственно, арбитражный суд вправе затребовать материалы проверки из соответствующего органа в порядке, предусмотренном ст. 66 АПК РФ.