Перелічені особливості адміністративних правовідносин дають змогу зробити висновок про те, що не будь-які суспільні відносини у сфері державного управління входять до кола адміністративно-правових. Такими відносинами перш за все є такі, що виникають "у зв'язку" і "з приводу" практичної реалізації завдань і функцій державного управління і виконавчої влади зокрема.
3. Види адміністративно-правових відносин
Діапазон управління, здійснюваний виконавчою владою, є багатоаспектним. Відносини, що виникають у результаті управлінської діяльності, відрізняються між собою окремими ознаками, що є підставою для їх класифікації.
Адміністративно-правові відносини поділяють на види: залежно від елемента юридичної норми; за змістом; за характером дій зобов'язаного суб'єкта; залежно від розподілу прав і обов'язків між сторонами; за характером зв'язків між сторонами.
Адміністративно-правові відносини класифікуються за багатьма критеріями.
Спочатку виділяються дві групи адміністративних правовідносин:
а) відносини, що безпосередньо виражають основну форму керуючого впливу (суб'єкт-об'єкт), у якій чітко виявляється владна природа державно-управлінської діяльності, їх можна позначити як владовідношення; іноді іменуються як основні;
б) відносини, що складаються за рамками безпосередньо керуючого впливу на той чи інший об'єкт, але органічно зв'язані з його здійсненням; характеризуються як неосновні правовідносини;
Перші з названих виражають сутність керування, другі зв'язані з цією сутністю, але прямо її не виражають. До першої можна віднести відносини між вищестоящими і нижчестоящими ланками механізму виконавчої влади, між посадовими особами-керівниками і підлеглими їм по службі працівниками адміністративно-управлінського апарату, між виконавчими органами (посадовими особами) і громадянами, що несуть визначені адміністративно-правові обов'язки і т.п.
Друга група характеризується тим, що такі відносини хоча і виникають безпосередньо в сфері державного керування, однак не переслідують метою безпосередній керуючий вплив суб'єкта на керований об'єкт. Приміром, відносини між двома сторонами, що функціонують у сфері державного керування, але не зв'язані між собою співпідпорядкованістю. Так два міністерства можуть вступати у відносини, зв'язані з необхідністю підготовки спільного правового чи акта узгодження взаємних управлінських питань і т.д.
Залежно від елемента юридичної норми (диспозиції або санкції), адміністративні правовідносини поділяють на регулятивні та охоронні.
Регулятивні правовідносини — це правове регулювання організаційних, управлінських відносин у суспільстві, пов'язаних із реалізацією позитивних завдань виконавчої влади. Основою для виникнення таких правовідносин може бути, наприклад, постанова Кабінету Міністрів України «Про створення єдиної державної автоматизованої паспортної системи» від 2 серпня 1996 р., якою започатковано організаційну роботу, пов'язану зі створенням єдиної державної автоматизованої паспортної системи.
Охоронні правовідносини пов'язані з регулюванням правоохоронної діяльності шляхом встановлення правових заборон і застосування до порушників адміністративного примусу, наприклад, заходи адміністративного припинення (затримання правопорушників), адміністративна відповідальність та інші заходи адміністративного впливу.
За змістом адміністративно-правові відносини поділяються на матеріальні та процесуальні.
Матеріальні адміністративно-правові відносини виникають на основі матеріальної норми.
Адміністративно-процесуальні відносини — це відносини, що складаються у зв'язку з вирішенням індивідуальних справ у сфері управління та регулюються адміністративно-процесуальними нормами. Типовим прикладом цього може бути Порядок розгляду звернень громадян у сфері управлінської діяльності (розділ 11 Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р.[8]). Адміністративно-процесуальні норми цього Закону регулюють розгляд пропозицій (зауважень), заяв (клопотань) і скарг громадян. Адміністративно-процесуальні відносини тут виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, установами, організаціями, незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян, підприємствами, засобами масової інформації, їх керівниками та іншими посадовими особами й громадянами.
За характером дій зобов'язаного суб'єкта адміністративно-правові відносини можуть бути активними, тобто зобов'язаний суб'єкт повинен вчинити певні дії (громадянин, якому виповнилося 16 років, зобов'язаний одержати паспорт, з отриманням повістки з'явитися у військкомат), або пасивними — зобов'язаний суб'єкт мусить утриматися від вчинення певних дій (від вчинення правопорушення: дисциплінарного, адміністративного).
Залежно від розподілу прав і обов'язків між сторонами адміністративно-правових відносин, вони можуть бути як односторонні, так і двосторонні (взаємно обумовлені права й обов'язки суб'єктів правовідносин).
Залежно від адміністративно-правового статусу суб'єктів, що беруть участь у правовідносинах, виділяють:
- між підпорядкованими суб'єктами державного управління, що перебувають на різному організаційно-правовому рівні, тобто між вищестоящими і нижчестоящими органами;
- між непідпорядкованими суб'єктами однакового організаційно-правового рівня. Це відносини між двома міністерствами, адміністраціями районів області тощо. Такі відносини прийнято називати горизонтальними;
- між органами державного управління і підпорядкованими їм організаційно підприємствами, корпораціями, концернами тощо. Це відносини між адміністрацією і безпосередньо підприємством;
- між органами державного управління і підприємствами, установами, організаціями, які організаційно їм не підпорядковані (організаційно від них незалежні). Це, приміром, відносини між податковою адміністрацією і підприємствами;
- між органами державного управління і структурами місцевого самоврядування. Такі відносини складаються, наприклад, між державною адміністрацією району і виконкомом селищної ради;
- між органами державного управління і недержавними підприємствами, установами, організаціями;
- між органами державного управління і об'єднаннями громадськості;
- між органами державного управління і громадянами.
За складом учасників виділяють:
- відносини між главою держави — Президентом України і всією системою державного управління взагалі та виконавчої влади зокрема;
- відносини між вищим органом державної виконавчої влади, яким за Конституцією України (ст. 113) є Кабінет Міністрів України, і всією системою державного управління взагалі і виконавчої влади зокрема;
- відносини між органами державної виконавчої влади одного ієрархічного рівня (міністерствами, комітетами, районними державними адміністраціями тощо);
- відносини між органами державної виконавчої влади різного ієрархічного рівня (обласна державна адміністрація — районна державна адміністрація);
- відносини між органами виконавчої влади і органами державного управління, які статусом органу виконавчої влади не наділені (міністерство транспорту — відділення залізниці);
- відносини між управлінськими структурами держави і органами місцевого самоврядування (районна державна адміністрація — виконавчий комітет міської ради);
- відносин між органами державного управління і структурами самоорганізації населення, об'єднаннями громадян, включаючи професійні спілки, недержавними підприємствами, установами, організаціями;
- відносини між органами державного управління і особою (громадянами, особами без громадянства, іноземцями).
За характером зв'язків між сторонами адміністративно-правових відносин останні поділяють на вертикальні та горизонтальні.
Вертикальні адміністративно-правові відносини — це відносини субординаційного характеру. Вони мають місце там, де одна сторона підпорядкована іншій. Це взаємовідносини, які існують між органами виконавчої влади, що стоять вище відносно органів, які стоять нижче (наприклад, відносини Міністерства освіти і науки України з управлінням освіти обласної державної адміністрації). Вертикальні адміністративно-правові відносини наявні й тоді, коли одна зі сторін, наділена певним обсягом владних повноважень, має право видавати акти, здійснювати приписи, які є обов'язковими для непідпорядкованої сторони. Прикладом таких відносин може бути діяльність органів спеціальної компетенції (санітарна, ветеринарна та інші інспекції). Характерна особливість вертикальних відносин полягає в тому, що в них найвиразніше виявляється основний метод адміністративно-правового регулювання — метод владної підпорядкованості щодо учасників адміністративних правовідносин. Але адміністративно-правові відносини, як уже було зазначено, не завжди є відносинами, що будуються за методом влади й підпорядкування. Ці відносини виникають і діють на засадах як влади й підпорядкування, так і рівності сторін. У адміністративно-правових відносинах, як правило, правам одних суб'єктів відповідають обов'язки інших, і навпаки, обов'язки одних відповідають правам інших.
Горизонтальні адміністративно-правові відносини є відносинами, що виникають між непідпорядкованими органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами. Іншими словами, це відносини, учасники яких не перебувають у підпорядкуванні один одного (наприклад, відносини, що виникають між органами виконавчої влади й громадянином у зв'язку з призначенням пенсії, розглядом заяви, скарги тощо)[9].