ХVII век объявил войну реформам ХVI столетия, сведя на нет идею местной самостоятельности ивыборных должностей. "Коронные" чиновники - воеводы вытеснили "выборных людей" ХVI века ифактически сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов.
В 1708 году Петром I было создано восемь губерний, а к концу царствования число их дошло додвенадцати. Все управление губернией находилось в руках коронных чиновников - местное общество непринимало в нем никакого участия. Таким образом, петровская губерния являлась не местнойсамоуправляющейся единицей, а лишь частью административного механизма, главной функцией которогобыла организация армии и отыскивание финансов на ее содержание. Для обеспечения эффективности истабильности финансовых поступлений в казну в каждой губернии выбирался совет ландратов (ландратскиеколлегии были перенесены Петром из Остзейских провинций), которые вместе с губернатором обсуждали ирешали также и губернские дела. То или другое решение принималось большинством голосов, причем долженбыл подчиняться этому большинству и губернатор.
На практике петровский указ о выборности ландратов остался реформой на бумаге: оставаясьвыборными по закону, ландраты фактически превратились в собрания чиновников, назначаемых губернатороми подчиненных ему.
С 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации страны ицентрализации административной системы. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них в центревведены центральные коллегии. Губернии разделены на провинции, провинции на дистрикты. Во главепровинций и дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые из центра и подчиненные толькоцентру. Таким образом, Петром был осуществлен тип полицейского государства и перед бюрократиейпоставлены самые широкие задачи: не только правосудие и безопасность жителей, но и образование,благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности - все это возлагалось наадминистрацию. Такая задача ввиду ее сложности и разнообразия оказалась не по плечуполицейско-приказной структуре управления. Попытки Петра регламентировать и упорядочить русскую жизнь,подчинив окраины крепкой центральной власти, потерпели крушение. Не будучи в состояниидисциплинировать администрацию и справиться с многочисленными правонарушениями, допускаемымичиновниками на каждом шагу, Петр обращается к местному самоуправлению, но и тут его реформы терпятнеудачу. С 1714 г. он учреждает выборную должность земского комиссара для сбора нового налога – подушнойподати. Земский комиссар выбирался местным дворянским обществом сроком на 1 год, был ответствененперед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Но скоро и эта должность утратиласвою независимость от коронной администрации и всецело подчинилась ее влиянию.
К Петру же восходят и первые попытки устройства на новый лад, по западноевропейскому образцу,городской жизни. В 1699 году им были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и оботкрытии Земских изб в остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены магистратами. Эти мерыимели своей целью устранение местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин. Как иземские избы, магистраты являются почти исключительно учреждениями судебными иадминистративно-финансовыми. На них возлагалась обязанность наблюдения как за раскладкойгосударственных сборов и пошлин, так и за их сбором. Кроме того, на магистраты предполагалось возложитьнаблюдение за внутренним порядком и благоустройством в городе, однако в действительности этоосуществлено не было.
Что касается прав, предоставленных магистратам, то они были очень скромны. Главным из них былоправо раскладки податей и повинностей, осуществляемое через старост и старшин с согласия всех граждан. Ноправа самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм магистраты не получили. Числочленов магистрата зависело от того, к какому разряду принадлежал данный город. В городах первого разрядамагистраты состояли из четырех бурмистров и одного президента, стоявшего во главе их, а в городахпоследнего (пятого) разряда коллегиальное учреждение заменялось единоличной должностью бурмистра.Выбираемые населением члены коллегиальных присутствий поступали в полное распоряжение центральнойправительственной власти, и все значение выборов сводилось лишь к тому, что население должно былопоставлять для правительства из своей среды исполнительных агентов и ручаться за ихисполнительность.
Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала затем в конце ХVIIIвека при Екатерине II; эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как вроссийском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земскихучреждений.
Обратить внимание на эту сторону русской общественной жизни Екатерину II заставили бесчисленныезлоупотребления администрации и широко распространившееся недовольство населения. В 1766 г. Екатеринаиздает манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсужденияместных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату; городские обыватели по одному от города;прочие сословия и звания по одному от своей провинции.
Выборы депутатов и вручение им наказов происходили под руководством выборного предводителя длядворянских обществ и выборного головы для городских. Во всех наказах высказывалась вполне определеннаямысль о необходимости образования местного самоуправления с участием общественных сил и обограничении широких полномочий коронных чиновников. Результатом такого социального заказа сталопоявление наиболее значительных до второй половины ХIХ века законодательных актов, определяющих изакрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи:Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.) и Жалованная Грамота на права и выгоды городам РоссийскойИмперии (Городовое Положение) (1785г.).
Наиболее важные реформы нашли свое отражение в первой части "Учреждения для управленияГуберний Всероссийской Империи", изданной 7 ноября 1775 г. Империя делится Учреждением о губерниях накрупные местные единицы губернии, а те в свою очередь на более мелкие - уезды. Учреждение касается такжегородов и посадов. Екатерина хотела дать особый устав и крестьянству, но не успела этого сделать, так чтоволости и сельские общества не затрагиваются ее законодательством. Для заведования местнымблагоустройством законодательство Екатерины создало всесословный "Приказ общественного призрения".Дворянство было признано местным обществом - корпорацией, причем территориальными пределами этогообщества были признаны границы губернии. Оно получило право периодических собраний, выбирало изсвоей среды: губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря дворянства, десять заседателейверхнего земского суда, уездного судью и заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земскогосуда. Подобным образом Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций("сословных обществ"), предоставив им известные права "по внутреннему управлению сих обществ", а такжевозложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления[12]. Разделив империю нагубернии и уезды, поставив во главе губерний наместников и создав органы местного самоуправления, гдезаседали наряду с коренными чиновниками и местные выборные люди, Екатерина стремилась провестипринцип децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах. В статьяхЖалованной Грамоты городам впервые устанавливалось в русском городе всесословное "общество градское",которое должно было включать в себя всю совокупность постоянного населения города, и принадлежность ккоторому обуславливалась не сословным положением, а известным имущественным цензом. "Обществоградское" должно было избирать из своего состава всесословную думу, которой вверялось заведованиегородским хозяйством. Общая дума избирала затем из своей среды так называемую шестигласную думу, надолю которой выпадала наиболее интенсивная деятельность по заведованию текущими городскими делами. Всостав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных, по одному от каждого из шести разрядовгородского общества. Ведению шестигласной думы подлежал тот же круг дел, что и для общей думы; разницасостояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных и трудных вопросов, а перваяучреждалась для повседневного отправления текущих дел.
В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем - и в остальныхгородах Империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление:непосредственное собрание всех членов градского общества и при нем небольшой выборный совет изпредставителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городскихпоселениях коллегиальное начало совсем уничтожалось, и все самоуправление было представлено в лице такназываемых "городовых старост".
При первом знакомстве с Жалованной Грамотой городам - она производит впечатление широкозадуманной реформы, однако в действительности результаты ее, как и реформы, заложенной в Учреждении огуберниях, оказались довольно жалкими. Местное самоуправление времен Екатерины постигла та же участь,какой подверглись петровские ландраты и земские комиссары. Вместо того, чтобы подчинить администрациюконтролю местных выборных органов, Учреждение о губерниях, наоборот, предоставляет привыкшей к властии произволу бюрократии право контроля и руководства над молодыми, вновь созданными учреждениями, всвязи с чем роль новых органов самоуправления оставалась крайне незначительной вплоть до реформы 1864года, когда были введены земские и новые городские учреждения.