В рамках регулируемых административно-правовыми нормами общественных отношений специфическая «полярность» вовсе не противоречит общим закономерностям правового регулирования, а дополняет их с учетом повелительных элементов, максимально присутствующих в содержании норм административного права.
Административно-правовые нормы закрепляют не только права граждан, государственных негосударственных формирований в сфере регулируемых управленческих отношений, но и их юридические гарантии. Последние включают как запреты на совершение исполнительными органами определенных действий, так и их ответственность за игнорирование прав и законных интересов второй стороны отношений.
Еще одна особенность административно-правовых норм связана с порядком их установления. Так, основополагающие нормы, регламентирующие правовые основы статуса личности, основы административно-правового статуса Правительства РФ, полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти, закреплены в Конституции РФ. Конечно, такого рода правовые нормы, прежде всего, относятся к массиву норм конституционного права. Но этим их роль не ограничивается; фактически она проявляется двояко. С одной стороны, конституционно-правовыми, несомненно, являются нормы, посвященные основам конституционного строя страны, федеративному устройству РФ, системе российского парламентаризма. Названные ранее конституционные нормы можно характеризовать одновременно и как конституционно-правовые, и как административно-правовые. Первое их качество выражает высшую юридическую силу конституционных правовых установлений, второе – их прямую направленность на регламентацию в сфере государственного управления, т.е. происходит процесс «совмещения» каналов конституционно-правового и административно-правового регулирования.
Нормы административного права устанавливаются также действующим российским законодательством. При характеристике системы административного права, административно-правовые нормы обнаруживаются в содержании почти каждого российского закона, какой бы проблеме он не был посвящен. «Административное законодательство» следует понимать как систему законодательных актов, в которых имеются административно-правовые нормы.
Президент РФ в пределах конституционных полномочий нормативными указами вправе устанавливать административно-правовые нормы.
Главная особенность административно-правовых норм заключается в том, что они могут устанавливаться непосредственно самими субъектами исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности и в ее целях.
Особенность административно-правовых норм и в том, что в отличие от многих других правовых отраслей они снащены собственными юридическими средствами защиты от посягательств на них (административная ответственность).
Следующая особенность административно-правовых норм состоит в том, что содержащиеся в них правила поведения во многих случаях, предусмотренных действующим законодательством, играют роль регулятора общественных отношений, относящихся к предмету иных отраслей российского права.
Еще одна особенность административно-правовых норм находит выражение в том, что они практически осуществляют правовую защиту норм иных правовых отраслей. Так, мерами административной ответственности защищаются нормы избирательного, финансового, трудового и ряда иных отраслей права.
Особенность административно-правовых норм выражается и в том, что они представляют собой реальный юридический вариант опосредования правовых норм высшей юридической силы, т.е. закона.
Следует обратить внимание на структуру административно-правовой нормы, в которой можно увидеть еще одну ее особенность. В принципе структура ее традиционна: гипотеза, диспозиция и санкция. В качестве особенностей структуры административно-правовой нормы можно отметить, что гипотеза выражается не во всех случаях четко, нередко условия применения нормы сводятся к юридическим фактам. Так, для граждан это - достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т.п. При регламентации деятельности исполнительных органов гипотеза прямо вообще не выражается; предполагается, что она заложена в условиях, свидетельствующих о соответствии их деятельности установленной компетенции. Диспозиция – это предписание, запреты и дозволения. Санкция, как правило, предусматривает меру административной или дисциплинарной ответственности. Дисциплинарные санкции содержатся в нормах общего порядка, регламентирующих дисциплинарную власть соответствующего руководителя. Что касается административных санкций, то они закрепляются в нормах, предусматривающих составы конкретных административных правонарушений по Кодексу РФ об административных правонарушениях. Кроме того, санкции выражаются также в иных мерах административного принуждения – административно-предупредительных и административно-пресекательных мерах. Следует учитывать, что не все административно-правовые нормы оснащаются санкциями, поскольку последние являются результатом только противоправных действий либо бездействия.
III. Виды административно-правовых норм.
Нормы административного права действуют на началах соподчиненности, выражающейся в том, что нормы, устанавливаемые нижестоящими звеньями механизма реализации исполнительной власти, должны основываться на юридических требованиях норм, содержащихся в нормативных актах вышестоящих органов исполнительной власти. Это – само собой разумеющееся правило. Но при этом нельзя забывать, что значительная их часть устанавливается в процессе реализации законодательной власти. Поэтому главным стержнем системы универсальных по своему характеру правовых норм, которая определяется масштабностью государственно-управленческой деятельности по реализации задач и функций исполнительной власти, является их соответствие действующему в Российской Федерации принципу законности.
В указанных основополагающих рамках допустима классификация административно-правовых норм по различным критериям, но главным из них следует считать юридическое содержание.
1) В соответствии с подразделением права на материальное и процессуальное наиболее существенное значение имеет выделение двух основных видов административно-правовых норм, а именно материальных и процессуальных.
Материальные административно-правовые нормы юридически определяют и закрепляют административно-правовой статус участников регулируемых управленческих общественных отношений. Имеются в виду обязанности, права и ответственность исполнительных органов, должностных лиц, граждан, их объединений, государственных и негосударственных предприятий, учреждений и организаций, а также основы их взаимодействия в сфере реализации исполнительной власти. Особенностью материальных норм является то, что в них закрепляются юридические возможности того или иного участника управленческого отношения в статичном варианте, т.е. до стадии практической реализации этих возможностей.
Материальные административно-правовые нормы фактически выражают правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти, должны действовать участники регулируемых ими управленческих отношений. Соответственно именно в материальных нормах фиксируются правомочия субъектов исполнительной власти, на которых возлагается обеспечение этого режима, а также соответствующие им юридические обязанности адресатов таких полномочий. В этом смысле можно говорить о том, что характерные для административно-правового регулирования методы и связанные с их практическим использованием административные санкции предусматриваются материальными нормами административного права.
Процессуальные административно-правовые нормы определяют порядок практической реализации участниками регулируемых управленческих общественных отношений, закрепленных за ними нормами материального права обязанностей и прав, т.е. тех юридических возможностей, которые им предоставлены материальными нормами административного права. В данном случае речь уже идет о динамике государственно-управленческой деятельности и связанных с ней конкретных управленческих отношений. Именно процессуальные нормы административного права определяют порядок реализации административно-правового статуса участников этих общественных отношений, а также юридический механизм их взаимодействия. Процессуальные административно-правовые нормы регулируют применение норм материального административного права не только в области организации и деятельности исполнительных органов. Ими регламентируется также практическая реализация прав и обязанностей всех иных возможных участников управленческих отношений.
Административно-процессуальные нормы неоднородны. В соответствии со сложившимися представлениями о процессе и процессуальной деятельности в юридическом смысле можно выделить административно-юрисдикционные нормы. Их назначение состоит в регламентации порядка рассмотрения и разрешения во внесудебной форме административно-правовых споров, а также порядка применения мер административного принуждения при отсутствии спорных ситуаций.
Иногда в качестве процессуальных норм административного права выделяются регулятивные, объектом которых является «созидательная» деятельность субъектов исполнительной власти («активная администрация»), и охранительные («пассивная администрация»).
2) Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе используемые в практике административно-правового регулирования управленческих общественных отношений правовые методы. Выделяются следующие виды административно-правовых норм: