Комиссия международного права на основе докладов Э. Уштора завершила подготовку в первом чтении Проекта статей о клаузуле о наиболее благоприятствуемой нации и изложила его в своем докладе Генеральной Ассамблее о работе двадцать восьмой сессии комиссии. Проект в соответствии с установившейся процедурой был направлен на заключение государств — членов ООН и заинтересованных международных организаций. С учетом их замечаний и соображений Комиссия приняла окончательно во втором чтении «Проект статей о клаузулах о наиболее благоприятствуемой нации», который приводится в ее докладе Генеральной Ассамблее о работе ее тридцатой сессии. *
* См.: Ежегодник Комиссии международного права. 1978. Т. II, ч. 2. Более подробно этот Проект рассмотрен в нашем труде «Режим наибольшего благоприятствования и межгосударственных отношениях» (М., 1995).
Как и в других случаях кодификационной работы, Комиссия международного права считала, что подготовка проекта соответствующих статей является наиболее целесообразным и эффективным методом изучения и определения норм международного права, касающихся клаузул о наиболее благоприятствуемой нации. Проект подготовлен в такой форме, что может служить основой для заключения многосторонней конвенции по примеру многих других проектов Комиссии.
Комиссия также высказала рекомендацию о заключении соответствующей конвенции. И хотя такая конвенция не заключена, разработанный Комиссией Проект статей может с успехом использоваться государствами, а также специалистами в области международного права для уяснения юридической сущности, условий толкования и применения клаузул о наиболее благоприятствуемой нации, содержащихся в многочисленных двусторонних и многосторонних договорах между государствами применительно к различным сферам их взаимоотношений.
Комиссия, наконец, отметила во введении к Проекту, что он представляет собой как кодификацию, так и прогрессивное развитие соответствующих положений международного права в том смысле, в каком это концептуально определено в ст. 15 Положения о Комиссии.
Проект состоит из 30 статей, которые не сгруппированы в отдельные главы или параграфы. В то же время Комиссия отметила, что первые восемь статей могут рассматриваться как вводные статьи определительного характера; ст. 9—22 относятся к применению клаузулы о наиболее благоприятствуемой нации; ст. 23—26 касаются исключений из клаузулы по общему международному праву; ст. 27—30 именуются обычно как разные положения.
Ниже кратко излагаются основные положения Проекта Комиссии международного права.
§ 2. Клаузула о наибольшем благоприятствовании
Статья 1 Проекта, озаглавленная «Сфера применения настоящих статей» , гласит:
«Настоящие статьи применяются к клаузулам о наиболее благоприятствуемой нации, содержащимся в договорах между государствами».
Из этой статьи, в частности, следует, что клаузула — это договорное положение, договорное правило, конвенционная норма, устанавливающая юридический статус государства — участника договора как наиболее благоприятствуемой нации.
Что касается термина «нация» в выражении «клаузула о наиболее благоприятствуемой нации», то Комиссия сохранила его, поскольку он традиционно употребляется в этом контексте и понимается как государство. В таком же смысле он используется и во многих других случаях.
Таким образом, речь идет о правоотношениях между государствами на основе и в силу клаузулы, содержащейся в международных договорах как письменных соглашениях между государствами, в том числе с участием других субъектов международного права, например международных организаций.
Суть клаузулы как договорного положения — предоставление режима наибольшего благоприятствования одним государством другому.
Иначе говоря, рассматриваемый Проект посвящен именно клаузулам как источнику и основанию предоставления режима наиболее благоприятствуемой нации. И сфера межгосударственных отношений на основе режима наиболее благоприятствуемой нации также определяется именно в клаузуле как договорном положении.
Что же касается более конкретно согласованной в клаузуле сферы отношений между государствами, то каких-либо ограничений такой сферы нет. Это могут быть политические, экономические, социальные, культурные или иные взаимоотношения между государствами. Некоторые конкретные примеры действующих клаузул, точнее — действующих соответствующих договоров, будут рассмотрены далее.
В Проекте точнее было бы говорить не о клаузулах, а о договорах, ее содержащих. Однако такая редакция существенно осложнила бы многие статьи Проекта без существенной пользы для их уяснения.
Итогом изложенного является то, что только клаузулы (или, собирательно, клаузула) являются единственным бесспорным источником и основанием обязательства бенефицирующего государства предоставить режим наиболее благоприятствуемой нации государству-бенефициарию.
Статья 7 Проекта, озаглавленная «Правовая основа режима наиболее благоприятствуемой нации», прямо подтверждает этот тезис.
Соответственно Проект посвящен исключительно клаузулам о наиболее благоприятствуемой нации, точнее — установлению норм действия, толкования и применения таких клаузул, коль скоро они налицо.
§ 3. Режим наибольшего благоприятствования
Поскольку юридической сущностью клаузулы о наибольшем благоприятствовании является обязательство государства предоставить другому государству режим наиболее благоприятствуемой нации в определенной сфере их взаимоотношений, то существом наибольшего благоприятствования является предоставляемый «режим наиболее благоприятствуемой нации».
Режим наиболее благоприятствуемой нации, согласно ст. 5 Проекта, есть режим, предоставляемый бенефицирующим государством государству-бенефициарию или лицам или вещам, находящимся в определенной связи с ним, не менее благоприятный, чем режим, распространенный бенефицирующим государством на третье государство или на лица или вещи, находящиеся в такой же связи с этим третьим государством.
Комиссия международного права рассмотрела вопрос об иной терминологии, чем «режим, не менее благоприятный», такой, в частности, так «равный режим», «тождественный режим» или «аналогичный режим» режиму, распространенному на третье государство. Каждый из таких терминов имеет свои преимущества и недостатки. В конечном счете она остановилась на термине «не менее благоприятный», поскольку он обычно используется в клаузулах о наибольшем благоприятствовании.
Комиссия международного права отметила в своем комментарии к г. 5, что она осознавала почти непреодолимые трудности, стоящие на пути абстрактного или общего определения терминов «лица» и «вещи», которые используются в ее Проекте, и отказалась от такой попытки, отметив, что эти термины следует понимать как охватывающие лица или вещи в физическом или юридическом смысле, который придается этим словам в различных языках и правовых системах мира. В частности, слово «вещи» охватывает не только материальные и нематериальные вещи, но и среди прочего виды деятельности или услуг. Фактически объектами режима наибольшего благоприятствования также могут быть такие виды деятельности, как занятие определенными специальностями и профессиями, заход судов в порт и т.д. Однако Комиссия решила не ссылаться на виды деятельности в своем Проекте, поскольку в конечном счете они могут быть связаны с лицами или вещами.
В итоге вопрос о том, какие именно лица и/или вещи имеются в виду и какова «определенная связь» их с государством-бенефициарием, должен решаться клаузулой, т.е. содержащим ее договором, или вытекать из нее на основе согласованного толкования.
Наконец, согласно ст. 5, режим наибольшего благоприятствования должен быть не менее благоприятным, фактически же — аналогичным, равным или идентичным режиму, распространенному на любое третье государство или на лица или вещи, находящиеся в такой же связи с этим третьим государством, как и с государством-бенифициарием. Практически же речь идет о наилучшем режиме в данной сфере взаимоотношений, которым прямо (а не в силу клаузулы) пользуется одно из любых третьих государств в своих взаимоотношениях с бенефицирующим государством, разумеется, в пределах срока действия клаузулы и при отсутствии в ней согласованных исключений в отношении каких-либо третьих государств. Опять же практически речь идет о преимуществах, иммунитетах, возможностях, льготах, освобождении от повинностей и т.д., которые бенефицирующее государство предоставляет третьим государствам.
При этом распространение бенефицирующим государством каких-либо преимуществ на лица или вещи, находящиеся в определенной связи с этим третьим государством, создает правооснования для государства-бенефициария на такой же режим в пользу соответствующих лиц или вещей лишь при том условии, что они в соответствии с клаузулой находятся в такой же связи с ним, как и с указанным третьим государством (граждане—граждане, национальные юридические лица—национальные юридические лица, торговые суда под национальным флагом— торговые суда под национальным флагом и т.д.).
Таково понятие режима наиболее благоприятствуемой нации и его юридические основания.