Этим вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании будут использоваться в отношении структурных единиц наименования «мэр», «совет», «администрация»).
Наиболее популярной в России организационной схемой городского управления выступает модель «сильный мэр -- совет» (см. Приложение (1)).
Характерной особенностью этой модели является то, что и мэр, и совет избираются всем населением. «Сильным» мэр называется в силу наличия ряда присущих ему в этой модели полномочий: самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Меру предоставляется право опротестования решений совета, с которыми он не согласен, и приостановки их исполнения до повторного рассмотрения, т. е. отлагательное вето. При этом совет может преодолеть это вето при повторном рассмотрении квалифицированным большинством голосов депутатов (обычно 2/3). Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является местный референдум.
В рамках модели «слабый мэр -- совет» мэр избирается из числа депутатов совета. «Слабость» его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц администрации производится им с согласия Совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное снятие полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.
В данной модели наиболее полно воплощается принцип подотчетности исполнительной власти представительной, когда мэр избирается главным образом из числа парламентариев. Такая модель действует в Великобритании, где мэр избирается большинством голосов на собрании совета из числа советников. В соответствии с законом о мировых судьях 1968г. мэр одновременно может занимать и должность мирового судьи, представляющего на местном уровне судебную ветвь власти. В России модель «слабый мэр -- совет» распространена в сельских районах, а также в небольших городах, где нецелесообразно проводить жесткое различие между законодательной и исполнительной властями.
В модели «совет -- администратор» должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий, дающих ему право на руководство местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта. Американский исследователь Р. Бойтон считал эту модель наилучшей в истории США. В России еще в дореволюционный период данная модель также была достаточно широко распространена.
К недостаткам этой модели относят невозможность или затрудненность влияния населения на политику, проводимую администратором.
Комиссионная модель встречающаяся в ряде городов США и Великобритании, отличается от остальных главным образом тем, что высшие должностные лица избираются отдельно от совета. Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций. Характерное для этой модели отсутствие разделения властей способствует увеличению оперативности в принятии решений. В то же время в аппарат управления избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации, что является важным фактором в повышении профессионального уровня власти. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица. Влияние на деятельность избранных должностных лиц осуществляется через принимаемый советом бюджет территориального образования.
Недостатками этой модели считаются возможный бюрократизм, отстаивание комиссионерами интересов только своих подразделений, нарушение координации между подразделениями и, как следствие этого, утрата целостного видения стоящих перед сообществом проблем.
Комбинированная модель или смешанная, построена на том, что население избирает совет и мэра. Мэр, в свою очередь, назначает администратора, но при этом полномочия между ними могут быть различными. Администратор формирует свою администрацию, которая согласовывается с советом. Здесь так же, как и при сильном мэре, он отчитывается перед советом.
Особое значение в сфере управления муниципальными образованиями придается модели «мэр -- собрание» (см. Приложение (6)), смысл которой наиболее полно отражает специфику местного самоуправления. Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то модель «мэр -- собрание» может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. Например, в США данная модель реализуется на уровне таунов и тауцшипов, где численность населения не превышает 25 тыс. чел. Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который осуществляет полномочия главы местного самоуправления. Что касается принятия местного бюджета, утверждения порядка его исполнения и определения контрольных полномочий, то эти функции определяются на общем собрании граждан, созываемом 1 --2 раза в год. В особых случаях либо при крайней необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления.
В России наибольшее распространение в управлении городскими муниципальными образованиями получила модель «сильный мэр -- совет», характерной чертой которой является совместная выборность главы администрации и представительного органа -- городского совета. Такая модель утвердилась главным образом в крупных городах, где компетенция исполнительной и законодательной власти является строго разделенной. В крупных российских городах сформировалась типовая организационная структура управления городом, характерной чертой которой является сочетание отраслевого и территориального принципов. Будучи избранным руководителем городской администрации, мэр, тем не менее, действует в узких границах бюджета, принятого городским советом, определяя тактику и стратегию в исполнении принятых представительным органом власти решений. Однако, располагая правом оперативного использования бюджетных средств, глава местного самоуправления подчас довольно свободно распоряжается ими, допуская их нецелевое использование. Поэтому функцию организации никак нельзя оторвать от функции контроля, значение которой особенно важно в режиме управления бюджетными ресурсами.
Если выбор одной из вышесказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, эта модель может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. В более распространенной отечественной терминологии эту модель следовало бы назвать «староста -- сельский сход». Единственным выборным лицом здесь является староста, который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости аппарат увеличивается, во всяком случае, назначается или выбирается казначей.
Приведенными моделями не исчерпывается все многообразие организационных структур муниципального управления, но на их основе могут быть построены различные модификации и «гибридные» модели (сочетающие отдельные особенности базовых).
Важно, что базовые модели организационных структур местного самоуправления позволяют путем выбора из небольшого числа практически доказавших свое право на существование вариантов принять за основу один из них и применительно к конкретным условиям развить его до полной структуры органов управления муниципальным хозяйством.
Раздел 4. Участие граждан в местном самоуправлении.
Конституция РФ (ст. 130, п. 2) предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие формируемые органы местного самоуправления. Тем самым предусмотрены две основные группы форм осуществления населением местного самоуправления.
Первая -- формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления путем принятия обязательных для исполнения решений. Вторая -- формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив. Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются:
местные референдумы;
муниципальные выборы;
голосования по отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований;
сходы граждан в малых муниципальных образованиях.
Ко второй группе относятся: участие граждан в опросах по различным вопросам местной жизни, собрания и конференции (собрания делегатов), публичные слушания, правотворческая инициатива граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, мирные массовые акции населения, а также разнообразные формы территориального общественного самоуправления.