Понятие «контроль» дословно означает постоянное наблюдение, проверка чего-либо. Поэтому государственный контроль представляет собой систему проверки и наблюдения в той или иной сфере осуществления государственной власти. Государственному контролю противопоставляется общественный (негосударственный) контроль.
Наука административного права выделяет два вида контрольной деятельности: контроль и надзор. Государственный контроль, осуществляемый исполнительной властью, является одной из форм реализации функций органов исполнительной власти. Государственный надзор есть особый вид государственного контроля. Надзор – это ограниченный, суженный контроль. В России существует три типа надзора: а) судебный; б) прокурорский; в) административный.
Государственный контроль (надзор) – это проведение компетентным государственным органом проверки выполнения субъектом предпринимательской деятельности (юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем) обязательных требований к условиям осуществления предпринимательской деятельности и ее результатам (товарам, работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, а также правовых предписаний индивидуального характера (например, об устранении нарушений, выявленных при предыдущей проверке).
В действующем законодательстве отсутствует общее (универсальное) определение понятия государственного контроля и надзора. Существуют различные виды контроля и надзора в зависимости от сферы применения. К ним относятся, в частности: а) банковский надзор; б) бюджетный контроль; в) валютный контроль; г) государственный метрологический контроль (надзор); д) государственный строительный надзор; е) контроль безопасности при использовании атомной энергии; ж) контроль объектов, признаваемых опасными, а также особо важных и режимных объектов; з) налоговый контроль; и) санитарно-карантинный, карантинный фитосанитарный и ветеринарный контроль; к) страховой надзор; л) таможенный контроль; м) транспортный контроль; н) финансовый контроль.
Как видно, даже этот далеко неполный перечень видов контроля и надзора представляет собой огромный нормативный массив для исследования и анализа. Это позволяет ограничиться лишь общими положениями о контроле (надзоре) и рассмотреть некоторые виды государственного контроля в сфере предпринимательской деятельности.
В зависимости от стадии предпринимательской деятельности, на которой осуществляется контроль, выделяют:
· предварительный (профилактический, превентивный) контроль, направленный на выявление условий и предпосылок нарушения норм законодательства и предотвращение совершения правонарушения;
· текущий контроль, осуществляемый в процессе предпринимательской деятельности с целью установления ее соответствия установленным требованиям;
· последующий контроль, нацеленный на проверку соблюдения указаний государственных органов и исполнения их решений хозяйствующими субъектами.
По характеру и объему объекта контроля различают два вида контроля:
· общий контроль (например, контроль, осуществляемый органами прокуратуры за выполнением законов);
· специальный контроль (например, налоговый, валютный, бюджетный, за деятельностью кредитных и страховых организаций, транспортный, санитарный и пр.).
В настоящее время весьма важным видом специального государственного контроля является валютный контроль, осуществляемый в соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле». Целью валютного контроля является обеспечение реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка Российской Федерации как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества.[45]
Указанный Закон устанавливает правовые основы и принципы валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации, полномочия органов валютного регулирования, а также определяет права и обязанности резидентов и нерезидентов в отношении владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, права и обязанности нерезидентов в отношении владения, пользования и распоряжения валютой РФ и внутренними ценными бумагами, права и обязанности органов валютного контроля и агентов валютного контроля.
Основными принципами валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации являются:
· приоритет экономических мер в реализации государственной политики в области валютного регулирования;
· исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов;
· единство внешней и внутренней валютной политики Российской Федерации;
· единство системы валютного регулирования и валютного контроля;
· обеспечение государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций.
Валютный контроль осуществляется Правительством РФ, органами и агентами валютного контроля и иными федеральными органами. Органы валютного контроля – Центральный банк РФ, федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством РФ. Контроль за осуществлением валютных операций кредитными организациями, а также валютными биржами осуществляет Центральный банк РФ.
Резиденты и нерезиденты, нарушившие положения актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В качестве примера специального контроля можно привести государственный контроль, осуществляемый на основе Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения», в соответствии с которым определяются правовые основы мер по усилению государственного контроля за соблюдением порядка осуществления международных автомобильных перевозок по территории РФ грузовыми транспортными средствами или автобусами, принадлежащими как российским, так и иностранным перевозчикам, ответственность за нарушение установленного законом порядка, а также права и ответственность органов и их должностных лиц, уполномоченных проводить контроль за соблюдением порядка осуществления международных автомобильных перевозок. Транспортный контроль включает в себя проверку транспортных средств, а также разрешений и других документов, предусмотренных международными договорами РФ в области международного автомобильного сообщения.
Независимо от вида и конкретных способов государственного контроля, его основополагающим принципом в правовом государстве должен являться принцип соблюдения прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности.
Учитывая тенденцию к усилению контроля за предпринимательской деятельностью, государство принимает меры по защите прав и интересов субъектов предпринимательской деятельности от злоупотреблений со стороны контролирующих органов. В этом плане показательным является Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (в ред. от 30 декабря 2006 г. № 266-ФЗ)'. Сфера действия названного Закона весьма ограниченна. В силу с п. 1 ст. 1 данный Закон регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации.[46]
В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», основными принципами защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) являются:
· презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя;
· соблюдение международных договоров Российской Федерации;
· открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора);
· установление обязательных требований федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами;
· проведение мероприятий по контролю уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора);
· соответствие предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля (надзора);
· периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока;
· учет мероприятий по контролю, проводимых органами государственного контроля (надзора);
· возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, установленный законом;